内容提要:作者阐述了农村税费改革试点工作的进展情况,分析了改革试点工作出现和存在的问题,并对解决这些问题提出了相应的政策建议。
关键词:农村 税费改革 试点
一、目前农村税费改革试点工作的进展情况
农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题作出的一项重大决策。按照中央的统一部署,2000年开始在安徽全省和其他省份的部分县市开展了农村税费改革试点。随后在总结试点经验的基础上,由点到面,逐步推进,2002年全国有16个省(市)进行了农村税费改革试点。2003年,按照
国务院统一部署,全面推开农村税费改革试点工作,取消了“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的各种收费,2003年全国农民负担普遍减轻约40％,这年,各地还坚持主体改革与配套改革同步推进,在乡镇机构改革、农村义务
教育体制改革、县乡
财政体制改革、化解乡村债务、村级
组织建设等方面采取了一系列有效措施,巩固了农村税费改革的成果,截止2003年,农村税费改革第一步要求的“减轻、规范、稳定”的目标已基本实现,农村税费改革的第一步改革任务已基本完成。
从2004年开始,农业税费改革试点工作进入第二阶段。温家宝总理在今年3月召开的十届人大二次会议上宣布,2004年取消
农业特产税,五年内逐步取消
农业税,建立健全高效的基层行政
管理体制和覆盖城乡的公共
财政体制,统筹城乡的协调发展。具体来说,2004年就是做好“二、三、一”项工作,“二”是指“从2004年起取消除烟叶外的
农业特产税,5年内逐步取消
农业税”,“三”是指搞好基层行政
管理体制改革、基层
财政体制改革、农村义务
教育体制改革等三项配套改革,“一”是建立健全农民负担不反弹的长效机制。
按现行规定,农业税及附加最高税率为8.4％,2004年地方取消
农业特产税和减免农业税改革试点的具体做法包括:一是少数省(区、市)全部免征农业税。全部免征农业税的地方有8个省份,中央选择黑龙江、吉林两省进行免征农业税试点,主要考虑到农村税费改革涉及面广,需要试点摸索经验,还考虑到把税费改革同农民增收、粮食增产结合起来,黑龙江、吉林两省粮食面积比重大,农产品商品率高,调出商品粮多,在全国特别是粮食主产区具有代表性。此外,上海、西藏、北京、天津、浙江、福建6个省份结合本地财力情况自主免征或基本免征农业税。其中,
西藏一直免征农业税,
上海市2003年已经自主决定免征农业税,北京、天津2004年自主决定免征农业税,
浙江省自主决定对种粮种油农民免征
农业税,
福建省决定对种粮耕地免征农业税。二是粮食主产区
农业税税率降低3个百分点。中央决定,2004年在河北、
内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、
四川等11个粮食主产省(区)降低农业税税率3个百分点,农业税附加随正税同步降低。2004年降低
农业税税率主要是为了调动粮食主产区的积极性,增加粮食产量,保障粮食安全。此外,广东、
宁夏两省(区)根据本省情况自动降低3个百分点。三是农业税税率降低1个百分点。全国有10个省份采取这种方式。四是取消除烟叶外的所有农业特产税。除保留烟叶特产税外,计税土地上的农业特产品改征农业税,非计税土地上的农业特产品既不征收
农业特产税,也不改征农业税。对中央确定的减免
农业税的省份,中央
财政根据各地的财力等情况,设立专项转移支付资金进行适当补助,从财力上保障农村税费改革工作顺利进行。
二、减免农业税改革试点需要引起重视的问题
据调查,减免
农业税改革试点在进一步减轻农民负担、促进农村经济发展的同时,也出现了一些新的情况和问题,需要认真研究解决。
(一)进城农民返乡务农增多。农村土地纠纷增加。据初步
统计,2004年一季度共接待农民上访1637起,比上年同期上涨123％,其中62％涉及土地问题。主要原因是一些地方二轮承包的农业税计税面积和常量产量没有征求村民的意见,工作不细致,没有完全落实到户,还有少数地方仍在侵害农民土地承包权益,加上从2004年开始大多数地区种粮食有补贴,少数进城务工农民返乡种田,一些农民要求重新收回已经转包出去的土地,过去没有分到地的农村青年现在要求分地等。黑龙江2004.年开始全部免征农业税试点后,承包耕地不仅不交税,国家还给补贴,一些农民即使不耕种,也不愿转包出去,带来耕地闲置浪费问题。免征农业税后,东北地区的“黑地”问题也随之暴露出来,过去基层存在面积不等的“黑地”,没有纳入农业税计税面积,实际上这些地都在收取以税为名的费,收入留在乡村,用于乡村开支,黑龙江、吉林两省估计约有5000多万亩,主要是一些新开地和村级
组织自主发包地。免征农业税后,“黑地”不能再借
农业税名义收取费用了,乡村开支受到影响,也出现了一定的纠纷。
(二)农业税负担不均衡等问题突出。部分地区出现攀比现象。据调查,全国各地农业税降点幅度有高有低,免征进程有快有慢,减负效果差别较大。从各地执行减免税政策的情况看,越是经济较发达地区,财力充裕,大都自主决定免征农业税,农民负担的农业税越少或不负担;越是经济欠发达地区,基层财力主要依靠农业税,农业税税率降点或免除农业税的难度越大,农民需要负担较多的农业税,由此造成不同地区种粮农民之间新的税负不均衡,尤其是减免幅度不同的毗邻地区,农民对此反映比较强烈,基层干部也不好解释。有的地方基层干部建议,应加快取消农业税进程,在一到两年的时间选择一次性取消农业税。这样,有利于尽快促进农民减负增收,更有效地激发农民种粮积极性,也有利于减少操作环节和基层工作量,减少分步减免
农业税带来的征收难度和干群矛盾,促进基层机构尽快转变职能。
(三)部分地区挤占挪用农村税费改革转移支付资金。2004年3至4月,财政部
组织湖南、福建、吉林、内蒙等7个省(市、区)财政监察专员办事处(以下简称专员办),对河北、辽宁、山东、河南、湖南、四川、甘肃等7个省2002年至2003年中央对地方农村税费改革一般转移支付资金(以下简称税改资金)的管理使用情况进行了抽查,发现部分地区挤占挪用税改资金比较严重。如四川省某县截留2002至2003年度税改资金1500多万元用于县级财政平衡预算,未转移支付给乡镇,该县甚至弄虚作假,伪造、更改与农村税费改革转移支付资金安排使用有关的文件、资料和财政总决算报表等,以掩饰其截留税改资金用于平衡预算的事实。抽查还发现河南、湖南、
四川、山东、辽宁等5个省不少乡镇政府挤占挪用村级补助经费、
农业税附加及村提留结余,用于乡政府经费支出,金额上千万元。主要表现在以乡村公益事业为名义收取的“劳动积累工、劳动义务工”款并未真正用于集体公益事业支出,而用于乡镇招待费、报刊订阅费、奖金发放等。
河南省抽查的16个乡镇占用村级补助经费306万元,占全部被查乡镇应拨村级补助的48.3％。该省邓州市夏集乡2002年12月将应转移支付给村里的
农业税附加资金57.51万元,借给乡种子站、农经站、乡
财政使用,直到2003年4月才陆续归还。
(四)乱收费、乱集资、乱摊派问题仍较突出。农村税费改革后,农民税费负担虽明显减轻,但抽查发现
四川、河南等7个省仍存在以各种形式,向村级
组织和农民乱收费、乱集资、乱摊派,违规金额达8000多万元。主要表现在农村中小学
教育、
计划生育、农村结婚登记、农民建房、农民外出务工、报刊征订等方面超标准、超范围和搭车乱收费、乱集资、乱摊派。其中农村中小学教育和乡镇计生部门乱收费问题尤其突出。抽查发现,
四川省抽查的5个县
教育部门2002—2003年向学生每学期收取30—50元的学习上机实习费,用于偿还学校购置计算机债务与计算机维护。
河南省某镇计生部门2002年至2003年在办理和换发生育证过程中,甚至采用更改第一胎出生日期、伪造夫妻双方独生子女身份、变更夫妻双方身份证地址等造假手法乱收费,金额68.5万元。辽宁、湖南个别地方甚至以改革的名义,变相收取“村账乡管”费。
(五)县乡两级财政较为困难。目前,农业税一般占县财政收人的30％至50％,占乡财政收入的70—90％,村级三项费用主要依靠
农业税附加和
财政补助,平均每个村3到5万元不等。
教育支出已占县级一般预算支出的50％左右,一些边远和贫困县高达70％。基层干部担心,降低
农业税税率后,如果当地经济得不到发展,没有可靠稳定的税源,上级财政不能足额补助,乡级财政和村级组织运转将非常困难,会直接影响基层政权
组织建设,并对“以县为主”的农村义务
教育管理体制产生较大影响。基层干部还普遍反映,目前县乡
财政基本无力进行农村社会事业发展投入。
(六)农村公益基础设施建设亟待加大投入力度。目前,农村公益基础设施欠账很多,尤其是乡镇合并以后,乡镇行政区域扩大,乡村公路建设严重滞后。再加上农民经济承受能力仍脆弱,思想认识不高,村干部的影响力也有限,对规定可用于村级公益事业建设的“一事一议”,普遍存在“事难议、议难决、决难行”,即使国家规定每个农民投入每人不超过15元,农民对农村公益事业投入意识依然不强,自觉性不高,农村公益事业越来越难办,特别是对一些大江大河地区和沿江、沿河、沿湖地区的防洪工作影响较大。
(七)乡镇配套改革任务艰巨。农村税费改革特别是农业税税率下调或取消
农业税后,一方面乡镇事务性工作大量减少,另一方面乡镇财政大幅减收,多数乡镇要靠上级财政转移支付才能维持运转,精简机构和人员迫在眉睫。但目前乡镇机构改革难度大、矛盾多,突出表现在机构重复设置,乡镇领导职数过多、“官多兵少”。事业单位机构改革滞后,一段时间机构改革减编不减人,减人不但不减支反而增支,成为农民负担反弹的主要隐患。如
四川省有的地方乡镇机构改革缓慢,该省仁寿县有110个乡镇,平均每个乡镇只有1万人,在县与乡镇之间还设有“工作委员会”一级的派出机构,机构叠床架屋,人员人浮于事。
湖南省乡镇财政供养人口为26.83万人,平均每个乡(镇)108人,
财政供养负担较重。抽查
河北省平山县,截止2004年3月底全县有小学507所,50人以下的小学有301所,占60％,其中10人以下学校就有93所,农村教师资源存在浪费现象。据调查,从目前乡镇承担的事务看,平均一个乡镇行政事业编制保证20个左右,完全可以满足乡镇工作需要。但基层普遍感到,人员分流渠道少,安置难。有的地方为了保稳定,不得不因人设机构,乡镇机构改革压力大,动力小,畏难情绪重。
三、进一步深化农村税费改革,推进改革试点工作的建议和措施
上述存在的问题,有的属于过去一直存在,只是随着改革深化逐步暴露出来的;有的过去就已不同程度地反映出来了,只是随着农业税的取消而变得更加突出;有的则是深化农村税费改革中出现的新情况。对此,深化农村税费改革的建议和措施是:(一)农村税费改革试点工作要因地制宜,因时制宜,稳步推进。农村税费改革不只是取消
农业税和涉农收费问题,也不是多降少降几个点、多补少补几个钱的问题,而是涉及上层
建筑的深刻变革。实施农村税费改革,会给农村政治经济社会
文化生活带来深刻的影响,对基层组织的职能设置和运行方式提出了新的要求,涉及农民、基层
组织、地方
财政以及有关部门的实际利益,需要处理的关系十分复杂,许多问题还不明朗,需要在实践中逐步摸清。调查显示,不少地方对农村税费改革试点工作认识不高,认为政策一
宣传,转移支付资金一分,任务就完成了,改革进行到取消
农业税就结束了,有的地方认为乡镇机构等配套改革难度太大,单靠农村税费改革机构难以完成,以致一些地方的税费改革机构实际上已名存实亡,各单位抽调人员基本回原单位工作,农民上访和政策咨询难以及时解决。这与当前改革的形势和面临的艰巨任务十分不协调。
当前的主体改革处于攻坚阶段,配套改革的任务更加繁重艰巨。从目前各地反映出来的情况看,全国各地差异大,经济发达地区和不发达地区的
财政承受能力不同,管理水平也不一样,农村税费改革方案应有所区别。
(二)要引入奖惩机制,加大转移支付力度,积极缓解县乡财政困难。调动地方改革的积极性。检查发现,实施农村税费改革试点后,各级财政虽然加大了对基层的转移支付力度,增加了基层财力,但县乡财政尤其是中西部地区的基层财政仍很困难。同时,
农业税减免后,许多乡(镇)机构人员超编、闲置现象严重。要在发展县域经济、壮大地方收入的基础上,加大对县乡的财政转移支付,调动地方积极性,加大改革力度,进一步精简乡村基层机构、减少财政供养人员,对一些地方人口少,管辖范围过小的乡村,要根据情况将乡一级政府变为县级政府的派出机构,并可适当合并村镇。同时,精简乡(镇)村内部机构,按照乡(镇)经济水平、管辖地域和人口规模等情况,以及村民对政府公共服务的需要确定乡(镇)政府规模、教育等机构设置及预算支出,调整农村中小学
教育布局,清退临时人员(教师)。应当通过创新机制,引导和推动省以下
财政体制改革,鼓励“省直管县”
财政管理体制改革试点。
(三)建立健全地方配套改革的部门责任制。加强对乱收费的综合治理,健全约束机制。乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革、防止涉农部门以“经营服务收费”等各种名义乱收费、加重农民负担是关系农村税费改革成败的关键。农村税费改革涉及农村政治、经济和社会各个领域,是一项复杂的综合性的系统工程,涉及地方的众多部门,需要教育、计划生育、
宣传、农业、人事编制、
民政、国土等主管部门齐抓共管,分工负责。调研也发现,农村税费改革后,出现的乱收费、乱摊派等许多不规范行为都和地方部门有关。因此,加大地方配套改革力度,严格落实地方农村税费改革各项政策和措施,需要
教育、农业、
宣传、人事编制、计划生育、
物价等主管部门协调配合,强化责任制。有关部门要针对存在的问题,制定规范性的管理办法,尤其要进一步清理整顿涉农收费项目,加强对农村中小学生就学、
计划生育指标审批、农村结婚登记、农民建房、农民外出务工等方面乱收费的专项治理,落实好涉农税收价格收费“公示制”,要在充分调查研究的基础上,制定配套改革的指导性意见,加大对地方配套改革的指导和监督力度。编制部门要及时研究制定切实可行的措施,扎实推进乡镇机构改革,正确处理基层干部作为改革
组织推动者与作为精简机构的被改革者的关系,保护好、调动好业务骨干的改革积极性。教育部门要积极研究农村义务
教育管理体制改革的具体措施和办法,切实落实农村中小学收费“一费制”,促进农村义务
教育稳步、健康发展。财政部门要尽快研究完善县乡
财政体制和规范的财政转移支付办法,为改革提供必要的财力保障,并确保资金专款专用。农业部门要注意妥善处理农村各种土地纠纷矛盾,坚决维护农民的合法权益,要会同纪检、监察有关部门大力实施农民负担案件“责任追究制”。
宣传部门要落实好农村订阅报刊费用“限额制”。农业、
财政、金融等部门要抓紧研究清理化解乡村债务的措施和办法,加强对地方化解债务工作的指导。对乡村的债务,应当在制止新债发生的基础上,对旧债要尽快摸清底数,明确责任,应当对“普及九年制义务
教育”、“清理农村合作
基金会”、“农村供销社借款”等原因遗留的乡村债务,国家要尽快
组织有关部门,统一调研,提出对策,因为
农业税逐步取消以后,乡村债务的问题慢慢凸现出来,副作用越来越大,成为影响农村稳定的一个不安定因素,需要尽快明确政策,及时化解。
(四)进一步加大农村税费改革转移支付资金的监管力度。农村税费改革转移支付资金是减免
农业税后基层财力的重要来源,是保障农村税费改革顺利实施的重要条件。随着农村税费改革的不断推进,转移支付资金数量会不断增加,2003年245亿元,2004年超过500亿元,2005年估计会进一步增加,最终要层层落实到县、乡、村基层,流程长,范围广,工作量非常大。为保证资金安全、规范和有效使用,应当首先进一步完善农村税费改革的基础工作,完善省以下农村税费改革转移支付资金的分配、使用的管理办法,要采取立法、签订责任状等有效措施,保证资金分配落实到基层,防止层层截留挪用。其次要加强对转移支付资金的监督检查。对截留挪用资金的行为,要依法严肃处理,不仅要追回被挪用的资金,还要追究个人的行政责任。
(五)完善土地承包制度,妥善解决农村土地承包纠纷和债务纠纷。针对土地纠纷有所增多的问题,要以维护农民合法权益为核心,积极稳妥处理好农村土地承包纠纷,对第二轮土地承包工作不到位、工作不细致、农民上访较多的省(市),要采取有效措施,还权于民,公示于民,切实把农业税计税面积、常量产量等有关土地承包的基础性工作做扎实。对由于公路等公益基础设施占用的土地,要依照法律程序及时减免
农业税。对外出打工的农民,严禁随意收回农户承包地;不得采用行政办法强制农民出让土地;对农民自愿转让土地的,要引导帮助农民签定规范的转让
合同;对欠缴税费的农户,要加强说明教育,但决不能收回承包地;对少数地方在二轮承包中机动地留得过多、部分土地没有承包到户的,要将承包地发包到户。一些地方反映的“黑地”,属于典型隐瞒土地和和违反国家税收法规行为,应当不予补助。要抓住当前减免
农业税的有利时机,加强对农民的
宣传、解释和
教育工作,妥善处理
农业税尾欠,凡符合减免政策规定的,尽早明确予以核销,不得再向农民清收;凡不符合减免条件的,要根据农民经济承受能力,制定清收计划,逐步予以清收。
(六)加强研究,稳步试点,把农村税费改革和农村管理的机制体制创新紧紧结合起来,构筑促进农村发展的良好环境。农村税费改革是我国农村继土地改革、联产承包责任制之后的第三次变革,涉及农村生产、分配、土地、上层
建筑等各个方面。需要把农村税费改革和推进农村体制改革、机制创新结合起来,要从制度、机制、体制上理顺农村各方面的关系,为农村新一轮的发展提供平台和动力。
要建立健全覆盖农村的公共
财政体制。要有针对性地对农村公共产品的供给进行分析分类,进一步完善公共财政
管理体制,让公共财政的阳光覆盖农村,在农村义务
教育、社会保障、公共
卫生、基础设施等方面,建立健全覆盖城乡的有中国特色的公共
财政保障体制。进一步调整政府投资结构,切实增加沿江、沿河、沿湖地区农村防汛
水利、道路等基础设施投入。通过地方立法等形式,完善农村“一事一议”制度,增加“一事一议”的刚性,防止因取消农村“劳动积累工、劳动义务工”制度影响农村生产公益事业发展。
要完善和改进“以县为主”的农村义务教育体制。目前,我国农村义务教育实行“以县为主”的农村义务教育办学体制,这种体制对保障农村中小学的工资发放,促进农村义务教育的发展起到了积极的作用,但由于县级财力有限,许多中西部地区县一级工资发放都存在问题,对农村义务教育很难有更多的投入,而且农村义务教育属于完全的公共产品,政府负有绝对供应的责任,为保证公共产品供给的公平公正,应当在条件成熟时,把对农村义务教育的经费保障上划到由中央和省两级负责,县一级侧重对农村义务教育的管理和保障农村义务
教育资金的安全、规范和有效使用。积极研究取消
农业税后城乡统一税制问题。统一城乡税制是统筹城乡发展的重要内容,是坚持税收公平原则的客观要求,也符合国际惯例。但从目前我国农村发展水平看,应该在较长时期内继续贯彻“多予、少取、放活”的方针,实行休养生息政策,应当对农民的农业收入所得实行轻税或免税政策,以鼓励和扶持农业、农村发展。不再开征专门面向农民的税收。适时建立城乡统一的所得税制,将符合一定条件的农村种养大户等少数高收入农户纳入
个人所得税征收范围,并注意调节种植粮食与其他经济作物之问的税负。要尽快修订《耕地占用税暂行条例》,适当调整
耕地占用税税率,加大对征占农用土地从事非农产业的税收调节力度,以有效保护耕地资源。有关部门对有地不种、造成耕地资源闲置的行为,应当抓紧研究提出必要的经济制约措施,促进农村土地资源的合理使用和流转。
作者:王惠平 来源:经济社会体制比较200501
