摘 要:税费改革后,农村义务教育投入体制发生了重大变化,本文对农村教育面临的新的财政困境进行了分析,从制度和体制方面深入探究了农村义务教育投入不足的原因,并提出了建立和完善农村义务教育投入机制的对策和建议。
关键词:税费改革;农村;义务教育;投入
当前进行的农村税费改革,其主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。即取消乡统筹费,取消农村
教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性
基金、集资,取消
屠宰税;逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整
农业税政策,调整
农业特产税政策;改革村提留征收使用办法等。从改革的主要内容看,蕴含了使农村分配关系趋于规范化和法制化的深刻含义,但同时也使农村教育面临着一些新的情况和问题,迫切需要探索筹措农村教育经费,建立农村
教育投入保障机制的新途径。
1 税费改革后农村教育面临的财政困境
从现实中来看,税费改革规定农村教育经费主要由财政预算解决,具有一定的积极作用。但是原农村
教育费附加等是直接用于教育方面的,而改征新的
农业税后,需要通过财政再分配的方式来确定它的支出用途,使用于
教育的资金数量带有不确定性。特别是在部分“吃饭
财政”的地区,要从小了一圈的收入“蛋糕”中再切出同样大小的一块分给农村义务
教育,几乎是不可能的。
1.1 县级
财政难当重任
国家财政包括中央财政和地方财政,按照“一级政权、一级财政”的原则,中国财政体系由五级财政构成,在现有的“分税制”
财政体制下,县级财政所占份额很小,加上乡(镇)级财政也只超过全国财政收入的20%,而据
国务院发展研究中心的调查(2001),中国的农村义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县级财政负担。大部分县连维持“吃饭财政”的水准都困难,甚至全年的财政收入都不够用于
教育的支出,绝大多数县级
财政显然无法担当
教育经费投入主体的责任。
考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴,在税费改革后,乡镇减少的
教育费附加、教育集资和教育投入义务工实际上也减少了县级财政收入。改革后的
农业税又没有规定相应比例用于农村义务教育投入,因而使教育投入失去保障。这种情况下,县级财政统筹
教育资金尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡,但仍无补于一个县财政的绝对匮乏,县级
财政投入能力难以应对义务教育办学资金压力,“小马拉大车”式的突出矛盾仍然存在。1.2
教育经费支出中的结构性矛盾
在教育财政中,吃饭财政的特点很明显,教师人员工资的支出是
教育财政支出的主要部分,为了确保不断上涨的人员经费,地方政府和学校不断压缩公用经费的开支,使得学校公用经费相应地不断下降,造成学校公用经费太低,难以维持,矛盾十分突出。
公用经费不足导致需地方自行解决的教师津补贴,因财力有限,绝大多数农村中小学无力兑现;公用经费不足使农村中小学普遍出现改善办学条件难、教研活动开展难、教师素质提高难、教学质量保证难等“五难”问题,不少学校只好通过减少实验、实习课,少购买或不购买教学资料,停、关电话、电灯等方式来节省支出,使正常
教育活动受到影响,学校工作难运转。
1.3 农村
教育债务矛盾突显
虽然农村教育一直存在经费短缺问题,但上级压力和教育内在发展的要求使许多学校不断加大义务
教育设施建设的投入。为了“普九”达标,许多乡镇与学校采用借贷等形式
筹集资金建校,虽然校容校貌有了较大改观,办学条件明显改善,但也背上了沉重的债务包袱。这些债务在税费改革前可以通过农村
教育费附加和教育集资计划分年偿还,逐步消化。现在没有了教育附加和教育集资这一渠道,仅靠乡镇、村、学校自身已无力消化,沉重的债务及不断增加的利息使农村义务
教育难以发展。
1.4 农村义务
教育财政投资地区差异巨大
农村义务教育强调依靠地方政府投资,忽视了地区间客观上存在着发展差异和不平衡,根本无法保证地区间教育经费投入的相对公平,使农村义务教育的国民性和普及性很难得到真正体现。因为县级行政区域仍然属于“农村”,从乡镇为主到“以县为主”,只是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式。“以县为主”的
教育财政可能缓解一县之内教育上“贫富不均”的情况,但却难以改变一个市或地区内部、一个省区内部、以及全国范围内极端“贫富不均”的局面,无法消除城乡之间
教育的天壤之别。
2002年底,我国人均受教育年限达到8年,但农村15岁及以上人口的平均受教育年限不足7年,与城市平均水平相差3年。全国现有8500万文盲半文盲,3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。全国还有431个县尚未“普九”,其中372个县集中在西部地区,占全国人口50%左右的已经“普九”的中西部农村地区,义务
教育也相当薄弱,部分农村初中辍学率居高不下,拖欠教师工资已成为较为普遍的现象。抽样调查显示,小学按教学大纲开出所有课程的占87.4%,课桌椅残缺不全的占37.8%,购教具、墨水、纸本、粉笔资金不足的占32.5%。初中按教学大纲开出所有课程的占20.8%,课桌椅残缺不全的占45.9%,实验教学仪器不全的占70.3%,教室或办公室有危房的占28.8%。
2 农村义务教育投入不足的深层原因
从改革实践看,农村义务
教育投资体制的调整并没有从根本上解决投入总量不足和结构失衡的问题,主要是目前制度设计上仍存在不完善的地方,具体体现在以下几个方面:
2.1 县级
财政缺短具有相当的普通性和严重性
长期以来,我国农村中小学教育大体上是“民办义务教育”,主要靠向农民征收教育附加和集资来维持,在乡镇财政普遍困难的情况下,乡镇承担的义务教育费用大多转嫁到了农民头上。税费改革后,农村义务教育“以县为主”的投入体制明确了县级政府的责任,乡镇一级不再承担对义务教育的财政责任。但是,中央、省、市的投入责任并没有相应明确,客观上存在“政府失灵”问题。从税费改革本身看,农民负担的减轻就会带来财政收入的减少和收支矛盾的加剧,这就意味已经捉襟见肘的县级财政会出现一个相当大的缺口,各地财政收不抵支的窟窿也就会更大。可以说,税费改革后县乡政府财政短缺具有相当的普遍性和严重性,在一定程度上已经成为一种常态,这对于本来就投入不足的农村义务
教育无疑是雪上加霜。面对改革带来的财政压力,基层政府只有两个选择:一是削减财政支出,其结果或者是缩小政府规模,或者是降低公共产品数量、质量。相比较而言,前者对于减少财政支出的意义要比后者大得多,但从实践看,
财政困境首当其冲的结果却是县乡政府提供公共产品的能力大大削弱,导致包括农村义务
教育在内的公共产品供给不足。二是采取其它更加隐蔽的方式,创造新的方法,重新加重农民负担,从而有可能冲淡农村税费改革的积极效应,甚至使改革走向反向。
2.2 各级次政府间的财力格局与
教育投入体制不匹配
地方财政收入太少,而负责的具体事务太多,不对称的财政和事权,是农村义务教育经费短缺的重要制度原因,主要表现以下两个方面:一是各级政府间财政收入的份额与承担农村义务
教育投入的责任极不相称。据
国务院发展研究中心调查,全国财政收入中,中央财政收入占51%,承担义务教育经费不足2%;省级财政收入占10%,承担经费11%;县乡两级收入占20%多,却承担经费近78%,中央和省级对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。也就是说,税费改革后,各级政府之间的财力格局变化了,然而教育的投入体制并没有做出相应的调整。这就造成了一个扭曲的现象,即中央政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担义务教育经费的责任,而财力薄弱的县乡两级政府却承担了绝大部分教育经费。从实践看,改革后级次较低的县级政府难以有效承担农村义务教育投入的职责, 而级别较高的政府必须承担起更多的农村义务教育投入职责。二是农村义务教育与非义务教育投入结构失衡。农村义务
教育经费总量中,政府
财政预算内拨款所占比重只维持在50%～60%之间,而对于非义务教育的高等教育,政府却负担了70%以上的经费,在义务
教育投入中资源分配还存在着明显的城乡、贫富地区之间的差别。
2.3
财政转移支付杯水车薪
据
统计,目前
财政转移支付占全国义务教育总支出仅1%左右,作为弥补义务教育投入不足和差距最后手段,对于改善农村义务教育现状的作用仍很微弱。由于税收返还是基于地方上缴税收水平,平衡的目标并未实现,地区间的差异仍较明显基于各地区经济发展不平衡的现状,将投资的责任交给地方政府,无疑存在着逻辑缺陷,加之转移支付的程序和监督机制仍不够完善,有些地方农村义务
教育专项补助仍然存在到位不及时,甚至是被截留挪用现象,转移支付的作用空间更加有限。
3 改革与创新是农村义务教育投入保障机制发展的根本出路
农村义务教育的种种问题中,有一些是长期以来就存在的,不过是因为税费改革使农村现行的教育投入机制与农村经济体制、农村经济状况之间的矛盾更为突出而更加突显。因此,有必要以税费改革为契机,进一步深化农村教育体制改革,明确农村义务
教育的投资体制,规范
财政转移支付制度,确保农村义务
教育的健康持续发展。
3.1 在税费改革中明确农村义务
教育的投资主体
农村义务教育是一种强制性
教育,在消费上具有非对抗性和非排他性,属于具有很大外部效应的公共产品,是维持社会稳定、提高国民素质和促进民族生存与发展的必要条件,其资源应由政府配置,供求关系应该由政府调节,其经费保障应纳入公共支出的范围,由国家
财政负责供给,明确政府责任,依法举办义务
教育。
在税费改革中应相应修改《义务教育法》,确立政府的义务
教育产权主体地位,明确政府的责任。以税费改革为契机,规范实行在
国务院领导下,以县为主的农村义务教育办学体制。进一步明确中央、省、地(市)、县、乡各级政府对农村义务教育投入的责任和义务教育经费的分摊比例,并以法律的形式确定下来。通过制定《教育投入法》和《义务教育投入保障条例》等法律法规,从法律角度明确各级政府对义务教育的投入责任、投入比例和奖励处罚要求,使农村义务教育的投入与管理有法可依、有章可循;把发展教育特别是农村义务教育作为人民代表大会对各级政府工作考核、对各级党政干部政绩考核的重要内容,并依此规范和促进农村义务
教育的发展。
根据中国经济、社会和
文化发展不平衡的基本国情,中央政府应该成为农村义务教育经费的投资主体,加大中央财政转移支付体系,对国家扶贫开发工作重点县,应由中央政府拿钱全部承担;对欠发达地区(包括省级贫困县)则主要由省里拿钱承担(中央适当补助);对发达地区可由县市自己承担。中央政府要加大转移支付力度。中央政府应将对农村义务教育的转移支付制度作为一项法律制度明确写入义务
教育法。中央
财政应根据各省经济发展的实际情况,制定转移支付的数额,对于经济落后的省份要适当增加转移支付力度,对于东部和南部比较富裕的省份可适当减少甚至不予转移支付。
同时,以县为主,并不是由县负责筹措义务教育经费,而是由县级政府对本地农村义务教育进行规划、布局调整、建设和管理,经费安排使用、人事管理、统一发放教师工资等等。强化和明确县级政府的责任,并不是把所有的问题都推到县级政府身上。要纠正一些地方乡(镇)政府教育行为弱化的倾向,发挥其在保证学生入学、改善办学条件等方面的作用。中央、省、地(市)和乡级政府都应根据分摊比例积极筹措教育经费。只有从根本上调整城乡之间和各级政府之间的利益分配关系,加大中央与省级财政教育转移支付的力度,保证农村,尤其是贫困农村义务教育的基本投入,才能缩小地区间义务教育投入的巨大差距,才能彻底改变中国农村教育的现状以及城乡之戒的天壤区别,也不至于让普遍贫弱的县级财政被
教育财政拖垮。
3.2 在税费改革中完善农村
教育财政转移支付制度
长期以来城市义务教育是国家投资,而农村义务教育却是农民以提留统筹、教育集资等摊派的方式自己承担,义务教育从政府的职责转变成了农民的义务。当前中国宏观经济环境已经为中央财政支付农村义务教育债务提供了条件,从中央财政中设立专项资金化解农村义务教育债务,我们应以当前的税费改革为契机,规范农村义务
教育的投入机制,卸下县乡
财政的重担,实现从“农村教育农民办”到“农村
教育政府办”的根本性变革。
在筹措农村义务教育经费中涉及中央、省、地(市)、县和乡级财政,财政级别较多,比例多少不一,情况比较复杂,需要进一步规范财政转移支付制度,各级财政按章办事,确保教育投入制度化,并建立责任追究制度。同时,要规范资金管理,给教育资金开设“专户”确保专款专用,确保义务教育投入的及时足额到位。另外,在确认农村义务
教育经费在各级
财政支出中比例的同时,还应确保对农村义务
教育投入的逐年增加。
在确保各级财政转移支付的农村义务教育经费及时足额到县财政后,还应建立财政收支监督制度,加强对资金支出的管理,严格做到专款专用,确保教育支出常规化。尤其是要确保农村义务
教育教师的“国标”工资及时足额发放,严防新的教师工资被挪用或恶意拖欠教师工资的现象发生。以税费改革为契机,加强对各级财政收支的监管和检查,增加
财政收支透明度,完善举报制度,使
财政自觉接受法律法规和社会舆论的监督。
3.3 推进农村中小学教育布局调整,合理配置和整合农村
教育资源
目前,有些农村地区存在教育资源不合理的现象,中小学重复设置、条块分割和规模小、布点分散、效益低的问题比较突出,特别是城乡结合部地区就更为明显。我们是一个发展中国家,在思考“一个大国为何办穷教育”的同时,还要思考“一个穷国如何办大教育”。因而,在教育资源紧缺的同时,更要认真思考如何利用现有的教育资源,使有限的
教育资源得以合理配置,发挥最佳效益。
以税费改革为契机,进一步明确政府对农村义务教育投资的主体地位,把农村中小学从巨大的债务压力和无休止的筹措教育经费等事务中解脱出来,思考如何利用有限的教育资源发展教育,如何提高教育教学质量,最大限度地发挥教育的育人功能,推进社会的发展。合理配置和整合农村教育资源就要严格编制管理,因地制宜地确定师生比例和教育布局,精简教师队伍。同时,引入竞争机制,打破区域界限,全面推行教职人员竞争上岗,择优聘用,建立教师公平竞争和科学、合理、有序流动的用人机制。通过合理配置和整合教师资源降低
教育成本提高效率。
在这次税费改革中,政府为了减轻财政压力,进行了一系列的学校布局的调整,从总体上看,无论是对于减轻财政压力,还是整合
教育资源,都有着重要的现实意义。但也要注意两种倾向:一是防止学校调整后所辖面积过大,以减轻
财政压力作为调整的重要目的,这种调整无疑是非常危险的。在调整中一定要打破行政区划的限制,以农村义务教育自身的特点合理布局,既注重整合教育资源,谋求一定的规模效益,又要兼顾农村孩了上学路途难的问题,尽量照顾到每一个儿童上学都比较方便。二是防止学校调整后行政区域跨度过大,中小学所辖面积跨乡跨县,给义务
教育投资的比例分摊带来困难,造成新的矛盾。
3.4 充分运用市场手段来筹集
教育资源
从目前情况看,在总体
财政收支赤字较为严重情况下,仅仅依靠政府
财政投入解决农村义务教育资金短缺问题是远远不够的。因此,要积极鼓励企业、社会团体和个人捐资助教、投资办学;继续倡导和支持社会各界开展“希望工程”、“春蕾计划”及帮困助学活动,促进农村义务
教育快速发展。
充分运用市场手段多渠道来筹集教育资源,建立
教育政策性
银行,通过贷款、投资、
担保、补贴、贴现等资金运用方式来保障教育金融业务的顺利开展,这样既有利于保证教育政策性金融资金的筹集,又有利于教育政策性金融资金的运用,充分发挥政策性金融手段在教育融资中的作用;发行教育彩票,广泛吸收社会资金,将所筹得的资金切实用于农村教育,以补充地方教育经费之不足;以国家投入为主体,建立全国性
教育发展
基金;运用产业政策优惠、税收减免等手段,鼓励社会捐资农村教育等;设立“教育税”征收试点,将其作为地方的一个税种,由地方
税务部门征收,用于农村义务教育发展,以保证地方教育投入有稳定的经费来源;在国家发行的国债中,考虑拿出一定比例用于中西部农村义务教育,重点用于农村中小学危房改造和
教育信息化建设。
当前是我国农村教育发展的重要时期,只有坚持把发展作为第一要务,坚持制度创新,把农村税费改革、义务
教育财政体制改革、机构改革共同推进,才能切实解决农村教育存在的突出问题,努力实现农村
教育的新发展,实现科教兴国战略。
[参考文献]
[1] 漆权.政府要切实承担起发展农村义务
教育的责任[Ｊ].求是,2003,(3).
[2] 沈百福,李芙蓉.我国部分省(区)义务
教育财政投入缺口分析[Ｊ].
教育发展研究,2004,(7).
[3] 程方平.中国
教育问题报告[Ｍ].北京:中国社会科学出版社,2002年11月.
[4] 封北麟.“税费”改革后的农村义务
教育的投入保障机制[Ｊ].当代财经,2003,(4).
作者:魏文轩 来源:
内蒙古科技与经济2006年第15期
