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WTO争端解决机制概述
作者: 文章来源:北京中立诚会计师事务所 更新时间:2005/8/20 15:41:51
     一、概要

    (一)世贸组织与关贸总协定争端解决机制的差别

    《关贸总协定》的规则原来只适用于货物贸易,而《世贸组织协定》却涵盖了货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权领域。这两种机制比较起来,世贸组织的争端解决机制规定了具体的时限,因此,要比关贸总协定规则执行起来速度快。该机制运作更加自动化,所以受到阻力也要比《关贸总协定》少。为审议争端解决小组提出的解决方案,世贸组织设立了永久性上诉机构,并对裁定执行程序制定了更详细的规则。

    (二)主要特征

    统一争端解决机制是世贸组织多边贸易体制的重要组成部分,主要是以《1994年关贸总协定》第二十二条和第二十三条及《世贸组织协定》中《关于争端解决规则与程序谅解》(简称“《谅解》”)所规定的原则与程序为基础。这些规定是在实施《1947年关贸总协定》的实践过程中逐步建立的。

    1.适用范围

    争端解决机制适用的范围是所有多边贸易协议。也就是说,它适用于货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权,同时还适用于《政府多边采购协定》。这些协定中就列有争端解决条款,并规定只适用于有关具体协议项下争端。这些条款规定都对《谅解》的规则给予补充和更改。争端解决机制由“争端解决机构”管理。

    2.严格的时限

    争端解决程序是通过一成员方就一成员方一具体问题向另一成员方提出磋商请求后而开始实施。如果磋商未能解决争端,一成员可请求争端解决机构成立专家小组来解决。争端解决专家小组通常由3位独立的贸易专家组成,以便对争端作出裁定。听取有关方申诉后,该专家小组向争端解决机构提出一份报告。为了取得最大效率,规则对专家小组规定了时限。

    3.专家小组报告的通过

    根据关贸总协定的规定,专家小组报告要提交缔约方全体会议通过。由于缔约方全体会议通常以一致同意方式作出决议,所以任何一方(包括败诉一方)都可阻止专家小组报告的通过。争端解决备忘录中吸收了一种创新解决模式。如果要使一个专家小组报告不能获得通过,必须是一致反对才有效。这样,该解决机制就能更顺利地发挥作用。

    4.审议

    世贸组织争端解决机制向专家小组调查程序中任何一方提供了上诉的可能性。但是,此种申诉必须限于专家小组报告所述法律问题和专家小组作出的法律解释。常设上诉机构由争端解决机构任命的7位成员组成,任期为4年。申诉要由这一常设机构处理。争端各方必须无条件地接受上诉机构的报告,该报告应由争端解决机构通过,除非出现一致否定的表决,也就是一致反对通过。

    5.监督执行

    争端解决机构始终对通过的建议和裁定的执行实施监督,同时还对执行专家报告建议规定了时限。当一方不能在合理期限内执行这些建议时,就应该与申诉人开始磋商,以便决定相互接受的补偿方案。一旦这些磋商失败,争端解决机构可接受申诉方终止对另一方的减让和义务。然而,补偿和中止减让只是临时方案,直到争端解决机构的建议得到执行时为止。

    二、宗旨

    WTO争端解决机制在向WTO多边贸易体制提供安全及预见性方面起着中心作用。其目的在于保证争端获得积极的解决。《谅解》的宗旨是提供一种有效、可靠和规则取向的制度,以便在多边架构内解决因适用WTO协定所产生的各种争端。因此,WTO争端解决机制,首先是一种偏爱符合WTO协定的相互同意解决办法的制度。即便在专家小组阶段,WTO也鼓励争端当事各方谋求达成相互满意的解决办法。其次,WTO争端解决机制是一种规则取向的制度(arule—oriented system)。其所产生的各种建议和裁定必须旨在实现符合WTO协定赋予其成员权利和义务的一种满意的解决[《谅解》第3(4)条]。因此,根据WTO协定协商与争端解决条款正式提起争端的所有解决办法,包括仲裁裁决,都必须符合WTO协定而且不得剥夺和损害任何成员根据WTO协定所享有的各种利益[《谅解》第3(5)条]。第三,WTO争端解决机制是一种旨在保证撤销违法措施的制度。如不能达成一项相互同意的解决办法,WTO争端解决机制的首要目标,通常是保证撤销已被确认为违反WTO协定的有关措施[《谅解》第3(7)条]。最后,WTO争端解决机制是一种具有高度有效性和可靠性的争端解决制度。高度有效可靠地解决争端,是WTO有效运行的关键。《谅解》规定,迅速解决一成员认为另一成员所采取措施正在对其依照WTO协定直接或间接享受的任何利益造成损害的情势,是WTO有效运行与维护其成员权利义务适当平衡的必要条件[《谅解》第3(3)条]。为保证其有效性,《谅解》规定了详尽具体的程序规则,包括允许一方甚至在另一方不同意的情况下推动争端解决进程继续进行的各种规定[例如:《谅解》第4(3)、6(1)条]。为保证其可靠性,《谅解》赋予WTO争端解决程序准司法性质(Quasi—judiCIAl nature)。这在有保障地进入争端解决程序、与争端解决相关的重大问题的所有决策的准自动性、争端解决程序各阶段的严格时间表和上诉审查等规定方面得到了具体体现。

    三、职能

    WTO争端解决机制的主要职能有二:第一,维护WTO各成员依据WTO协定所享有的各项权利和所承担的各项义务。第二,按照国际公法解释的习惯规则,澄清WTO协定的各项现行规定。但在行使职权时,WTO争端解决机制不得损害各成员根据WTO协定或诸边贸易协定,通过决策程序谋求权威解释各该协定条文的权利,而且其作出的各种建议和裁定也不得增加或减损WTO协定所规定的各项权利和义务。

    四、决策方法:倒协商一致

    “倒协商一致”或“消极协商一致”特指WTO争端解决机构(DSB)采用的一种决策方式。除《谅解》第26条第2款要求在审议通过“其他情势所涉非违法之诉”的建议和裁决及其监督和执行等方面以协商一致方式决策外,DSB均以“倒协商一致”方式作出决定。在设立专家小组,通过专家小组和上诉机构报告、授权报复等重大问题的决策方面,除非协商一致反对该请求或报告,否则该项请求或报告就被DSB接受或通过。

    这种协商一致的目标表面看来不是达成一项积极的决定,而是达成一项消极的决定。因此,只要有一人反对,该决定就能通过,而只有全体成员一致同意才能反对该决定的通过。实质上,它采取的是以消极方式求积极结果的策略。因此,这种方式被称为“消极协商一致”或“倒协商一致”。可见,它与部长大会和总理事会的协商一致的最大区别就是:前者是“否定之否定等于肯定”,把通过权置于一人或少数人之手;后者为“肯定之否定等于否定”,把否决权握在一人或少数人之手。

    DSB采用的“消极协商一致”决策方式,是对过去关贸总协定争端解决活动中因协商一致决策常常出现败诉方阻挠而无决而终的制度性痼疾的一种治疗。从理论和逻辑上分析,它具有准自动性,即,具有几乎自动通过的专家小组设立、专家小组或上诉机构报告的通过以及授权中止减让或其他义务(即报复)等方面的DSB决定的效果。这对争端当事各方无疑具有相当大的威慑力。尽管胜诉方和败诉方均有权全面参与DSB决策活动,但是“消极协商一致”决策方式对二者的影响则极不相同。胜诉方能够控制或左右DSB决策。当然,如果胜诉方滥用权力恶意阻止DSB决策以便采取遭到WTO多数成员反对的报复措施,那将严重背离这种新决策方式的初衷。为了防止此类灾难发生,《谅解》为败诉方也提供了一定的保障措施。例如,《谅解》第3条第7款要求争端当事各方必须审查一项行动是否有效;第17条第4款规定败诉方有权就专家小组报告向上诉机构上诉;第22条第6款规定败诉方有权通过仲裁反对胜诉方所请求报复的幅度或水平和违反有关原则和程序的行为。这样,由专家小组、上诉机构和仲裁所构成的三层程序,将有助于防止败诉方遭受胜诉方的准单方面报复。因此,这种新决策方法,不仅使1947年总协定争端解决活动中所出现的败诉方阻挠争端解决进程的情况几乎不复存在,而且有助于争端的迅捷解决。这种对协商一致规则的改变,在一定意义上对于WTO争端解决程序的理论化也具有重大影响。鉴于1947年关贸总协定争端解决机制中的专家小组程序是一种更接近调解而非司法方法的混合机制,“消极协商一致”可以说是标志着向一种司法性机制倾斜的转折点。现在,DSB这个政治机构,只有在“司法程序”的严格适用将具有双重目的。一方面,它允许争端当事方对争端有发言权,因此尊重了争端当事方的主权;另一方面,它为DSB提供了“一种政治性的交通信号”。如对某些敏感案件不宜采用纯“司法判决”达成共识,这种政治性的交通信号就开始运作。因此,“消极协商一致”就是要尽可能地保证WTO争端解决活动的非政治化,尽全力发挥专家和正当程序在解决微妙复杂的WTO争端中的积极作用。

    五、原关贸总协定争端解决机制的功绩与缺陷

    (一)原关贸总协定争端解决机制的功绩

    从法律意义上说,原关贸总协定并不是一个国际经济组织,而仅为一纸临时生效的贸易协定。但是,由于原拟建立的“国际贸易组织”(International Trade Organization,ITO)流产了,关贸总协定就逐步建立起各种执行机构,肩负起原拟由“国际贸易组织”承担的任务,而解决各成员国之间所发生的贸易争端就是其主要任务之一。随着解决争端的需要,关贸总协定的争端解决机制也在不断地发展与定善,解决争端的规则与程序也逐步增加。

    1947年关贸总协定关于争端解决的规定见于该协定第二十二条(“磋商”)和第二十三条(“利益的丧失或损害”)。这两条的规定都比较简略。首先第二十二条确立了发生贸易争端时应进行有效磋商解决的原则。第二十三条提出,若一缔约方认为另一缔约方未能实施其对关贸总协定所承担的义务,或一缔约方认为另一缔约方实施的某种措施和其他情况而使这一缔约方根据关贸总协定直接或间接可以享受的利益正在丧失或受到损害,或者使关贸总协定规定的目标的实现受到阻碍,则这一缔约方可向有关缔约方提出书面请求或建议,有关缔约方则应对此给予同情的考虑。如果在合理期间内达不成协议,则可将问题提交缔约方全体处理。缔约方全体应立即进行研究,并向有关缔约方提出适当建议,或酌情进行裁决。

    关贸总协定签定之后,对于有关解决贸易争端的条款进行了几次重要的修订与补充:1958年11月10日,关贸总协定缔约方通过了《关于依照第二十二条解决影响某些缔约方利益的问题的程序的决定》,这一决定主要是澄清了援引总协定第二十二条的方法问题;1979年11月28日,缔约方又通过了《关于通知、磋商、争端解决与监督的谅解》,这一谅解是东京回合贸易谈判达成的协议之一,这一谅解将关贸总协定签定后20余年来解决贸易争端的过程中逐渐形成的程序以条文的形式确定下来,这一谅解的附件为《各方同意的对争端解决方面关贸总协定习惯做法的说明》;1982年11月29日,缔约方又通过了一项上述谅解进行补充的决定。这一决定对解决争端的程序作了更详细的规定,旨在使这一机制更有效地发挥作用;1984年11月30日,缔约方第40届全体大会又通过了一项关于争端解决程序的规定,这一决定主要是就专家组的组成与专家组的工作程序作了进一步的规定;在乌拉圭回合谈判期间,1988年蒙特利尔中期评审会议上又通过了经过进一步修订与扩充的1979年的谅解。

    关贸总协定自建立以来究竟处理过多少国际贸易争端,目前尚无权威的统计,但根据美国国际贸易委员会早年的统计,自1948年至1985年,关贸总协定处理的贸易争端已达85起。而据研究关贸总协定的美国法律专家杰克逊教授在1992年的估计,关贸总协定处理的纠纷有250起之多。1995年6月出版的一本关于关贸总协定争端解决的案例汇编统计的争端为238起,在这238个案例中,以美国为申诉国的81起,占总数的34.0%;美国为被诉国的65起,占总数的27.3%;两者相加,即涉及美国的争端占争端总数的61.3%。在这些案例中欧盟为被诉国的36起,占总数的15.1%;欧洲联盟为申诉国的为56起,占总数23.5%;两项相加,涉及欧洲联盟的争端占争端总数的38.6%。在这些争端中,发展中国家互诉仅3起,占1.3%;发展中国家诉发达国家41起,占17.2%;发达国家诉发展中国家的17起,占7.1%。就争端的性质和争端所涉及的条款而论,发生争端最多的为关于关贸总协定第十一条“数量限制”的争端,达75起。其下较多的依次为:关于第二条“关税减让表”的争端,53起;关于第三条“国民待遇原则”的争端,44起;关于第二十三条“利益损害”的争端,44起;关于第二条“最惠国待遇”条款的争端,40起;关于第十三条“非歧视地实行数量限制”的争端,27起;关于东京回合“反补贴守则”的争端,25起,关于第六条“反倾销税与反补贴税”的争端,16起;关于第十六条“出口补贴”的争端,15起。从以上统计数字看,贸易争端主要发生在贸易大国之间或大贸易集团之间,而发生争端最多的领域,均涉及关贸总协定的基本原则,正是因为关贸总协定先后处理了大大小小、数以百计的贸易争端,才赢得了广大缔约方的重视,使它一次次渡过了信任危机,一直延续至乌拉圭回合结束才寿终正寝。因此有人称关贸总协定的争端解决机制为当时多边贸易体制的“安全阀”。

    虽然关贸总协定在几十年中处理了200多个争端,但在处理过程中总是感到力不从心,有些争端只好不了了之,挂起来完事。这种情况的出现,是由于关贸总协定争端解决机制的各方面缺陷造成的。

    (二)原关贸总协定争端解决机制的缺陷

    虽然经过数次修订与补充,关贸总协定争端解决机制仍远未完善,这就使它在解决某些方面的争端时显得力不从心,造成这种情况的主要原因,一是由于这一机制的先天不足,即关贸总协定本身并不是一个正式组织,这一机制的正常运作没有组织上与法律上的保障。二是某些贸易大国奉行经济霸权主义,依仗其经济贸易实力,对于关贸总协定采取一种实用主义态度,关贸总协定作出的裁决对其有利,则实行之;对其不利,则予以抵制或不予理睬,甚至置国际道义于不顾,为了拖延或不执行裁决,动辄以退出关贸总协定相要挟,这些都使关贸总协定在解决贸易争端方面难以发挥有效作用。

    概括起来,关贸总协定争端解决机制存在以下几方面的问题:

    1.完成一套程序拖拉时间过长

    虽然在1979年的谅解和其后作出的决定中都申明应尽快解决贸易争端,并规定了专家组完成工作的基本时间框架,但在实行时,由于各方面的原因,造成某些案件拖至数年也不得解决。例如,1991年4月,瑞典向关贸总协定申诉,要求解决美国对瑞典不锈钢板征收反倾销税的问题。1992年9月,专家组成立。1994年4月27日,专家组提出报告,认为美国的作法违反了“反倾销守则”,但是,到1994年底,报告还未能通过。再如,1992年7月,日本向关贸总协定申诉,要求解决欧共体对其车用录音带征收反倾销税的问题。1992年10月,理事会决定成立专家组,1993年10月25日专家组成立,可是到1994年底,专家组仍在工作,连报告都未能拿出来。由于解决争端的时间拖延,使得本应尽快解决的争端得不到解决,酿成更严重的贸易摩擦,严重地影响了缔约方对该机制的信任。

    2.程序上存在严重缺陷

    由于关贸总协定奉行“一致同意原则”,败诉方可阻止小组报告的通过,这一程序上的缺陷,可使专家组织年累月的工作付之东流,也可使有望胜诉一方的希望化为泡影。例如,1991年7月12日,欧共体向关贸总协定申诉,要求解决美国采购声纳绘图系统的问题,1992年5月,专家组提交了报告,专家组认为,虽然美国购买绘图系统是一家私人公司,但最终用户是美国政府机构,这仍属政府采购,应当适用《政府采购守则》,而上述私人公司在招标中提出的“购买国货”的要求违反了该守则。除美国之外,其他成员国均支持专家组的报告,但是,由于美国的阻挠,到1994年底,报告仍未通过。

    又如,1982年6月18日,美国向关贸总协定申诉,要求解决欧共体对地中海国家柑桔进口的优惠税率问题。专家组经过调查,认为对于两种产品,美国的申诉成立。专家组建议欧共体降低这两种产品的最惠国待遇关税税率。但是,由于欧共体的阻挠,专家组的报告不能通过,使得该报告列入了理事会的“未了事宜”。直到1986年,双方就柑桔和通心粉两个问题达成和解,专家组的报告才从“未了事宜”中勾销。在关贸总协定解决争端的历史上,因受败诉方阻挠而不能通过报告的案例并不鲜见。

    3.适用程序存在争议

    关贸总协定签定以后,又举行了8个回合的贸易谈判,特别是在东京回合中,达成了9项新的协议。这些协议有的也被称为“守则”(codes)。在这些争端中,对是适用守则的规定还是适用关贸总协定协定的程序有时产生争议。

    例如,1980年6月19日,美国向关贸总协定申诉,要求解决欧共体规定进口禽肉冷冻方法的问题。美国政府认为,根据《技术标准守则》,对加工及生产方法的规定要受守则“第十四条第25款”的约束:欧共体只对进口产品实行新技术标准,而对本国产品不实行新技术标准,违反了守则第二条第1款“国民待遇原则”;后一点也违反了关贸总协定第三条第4款。美国提出按《技术标准守则》的争端解决程序来解决争端。在1980年7月召开的技术标准守则委员会会议上,许多国家认为美国不能引用守则第十四条第25款,美国最后才放弃了按“技术标准守则”的程序,转而要求按关贸总协定的争端解决程序来解决问题。

    4.对各贸易领域的管辖权有限

    关贸总协定的管辖权仅及货物贸易领域,而对于某些领域,如服务贸易、国际投资、知识产权保护等领域则无管辖权。在货物贸易中,对某些敏感性商品如农产品和纺织品等也无管辖权。例如,1982年3月26日,美国向关贸总协定申诉,要求解决加拿大外国投资审核法的问题。美国提出申诉后,许多国家对成立专家组发表了不同看法,认为关贸总协定对投资问题没有管辖权。为避免这一敏感问题,专家组提出审查的范围只限于发达国家的投资法规。

    5.没有强有力的裁决执行机制

    作出的裁决能否执行,是判断一个国际组织是否有效的试金石。正是在这一问题上,关贸总协定争端解决机制暴露出其致命的缺陷。按照关贸总协定的争端解决机制,专家组的报告通过之后,并没有强制效力,委员会或秘书处只能说服败诉方纠正其不符合总协定的作法。这种以道义的压力迫使败诉方执行裁决的作法有时并不能奏效。而如果败诉方拒绝执行,其最坏的结果是该方所享受的减少或其他义务被停止,该方可以因此而退出关贸总协定。但是,裁决还是没有得到实施,争端也仍然未能彻底解决。

    除上述几点之外,在审理争端过程中还曾发生一些不利于解决争端的问题,如有争端涉及的专业性太强,一时难以找到合适的专家小组成员,致使专家小组迟迟不能建立;对于专家小组的组成人员有时也发生争执,使小组难以按时组建;有些专家小组提出的报告用语含混,或提出折中的意见,给执行带来了困难;偶而还发生过一两次某一政府对某些专家小组成员不适当地施加压力的不幸事例。

    自本世纪70年代后期以来,国际贸易领域的争端日趋复杂,某些大国运用阻挠手段阻止通过专家组报告的情况时有发生,这就加大了解决争端的难度。有不少案件已超出关贸总协定的解决范围,只有通过新一轮的贸易谈判就这些问题达成协议,问题才能最终解决。

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