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发展中国家关于利用世贸组织争端解决机制的问题
作者: 文章来源:北京中立诚会计师事务所 更新时间:2005/8/20 15:39:49
一、发展中国家利用争端解决机制维护正当权益

    战后,发展中国家在利用关贸总协定的争端解决机制方面不够积极。在1995年统计的该机制处理的238件纠纷中,发展中国家起诉发达国家的仅41起,占总数的17.2%;发达国家起诉发展中国家的17起,占总数的7.1%;发展中国家互诉的仅3起,占1.3%。上述数字,与发展中国家在关贸总协定中的成员数(占总成员数的4/5)形成强烈的反差。出现这一现象固然与发展中国家的贸易发展水平相对低有一定的关系,但更深层次的原因却是关贸总协定争端解决机制存在缺陷与某些贸易大国或集团所推行的霸权义主。在关贸总协定的法庭上,人们看到的不是美欧间的唇枪舌战,就是美日间的暗斗明争,或日欧间的争执不休。发展中国家则长期坐在旁观席上,其贸易利益未得到重视。在关贸总协定的争端解决机制中,发展中国家与发达国家发生诉讼时,总是处于不利地位。首先是发达国家不理睬专家组的意见,或根据“协商一致”原则阻挠专家组报告的通过;其次是由于经济实力相差悬殊,即使发展中国家胜诉,由关贸总协定授权进行报复时,也难以对大国造成实质性的损伤。在尼加拉瓜与美国之间关于禁止贸易的纠纷案中,尼加拉瓜就自动放弃了关贸总协定授予的报复权利。新的世贸组织争端解决机制克服了关贸总协定争端解决机制的缺点,使发达国家难以在诉讼程序上剥夺发展中国家的权利,这就为发展中国家利用这一机制捍卫自己的利益创造了有利的条件。据世贸组织总干事鲁杰罗透露,发展中国家对于利用世贸组织争端解决机制的态度较以前已有较大的改变。1996年3月,争端解决机构决定建立两个专家小组,使当时开展积极工作的小组增至4个。在这4个小组涉及的纠纷案中,3个是由发展中国家提出诉讼的。世界贸易组织成立后解决的第1起纠纷案,也是发生在两个发展中国家新加坡马来西亚之间的。虽然该案最后已经双边谈判加以解决,但这起纠纷提交世贸组织,说明发展中国家对该组织的信赖。委内瑞拉巴西诉美国在汽油进口方面采取歧视性标准一案由上诉机构最终裁决美国败诉之后,据报道,美国已表示服从裁决,并准备与上述两国进行进一步的磋商,以使纠纷得到解决。两个发展中国家告倒当今世界惟一超级大国,这在世界贸易组织的发展史上留下光彩的一面,而发展中国家将会更加信赖该组织,更多地利用该组织的争端解决机制,以保护自己的正当权益。

二、发展中国家应充分利用世贸组织协议中的特殊优惠待遇

    在乌拉圭回合达成的各项协议中,对于发展中国家,特别是其中的最不发达国家,给予了一定的照顾,即“特殊与差别待遇”。这些差别待遇有的只是一些原则上的规定,有的则是一些程序方面的更为宽松的安排。前者如《关于履行1994年关税与贸易总协定第六条的协议》(即“反倾销措施守则”)中对“发展中国家成员国”的有关规定:“根据本协议在考虑适用反倾销措施时,应认识到发达国家对发展中国家的特殊情况必须给予特殊的考虑。在适用反倾销税之前会给发展中国家的根本利益带来的影响本协议规定的建设性补救的可能性,应予以尽力寻求”(第十五条)。后者为《补贴与反补贴措施协议》中对发展中国家成员的有关规定:“各成员认识到,补贴可以在发展中国家成员的经济发展计划中发挥重要作用……上述第2款(6)项中所涉及的发展中国家成员,应在8年内逐步消除其出口补贴,这种消除最好以循序渐进的方式进行……”(第二十七条)。此类规定大多是发展中国家在“乌拉圭回合”中作了艰苦的斗争才写入协议的,发展中国家必须充分利用这些规定,以保护自己的权益。
  在争端解决方面,《关于争端解决的规则与程序的谅解》中也有关于发展中国家的规定。如:“在发展中国家成员与发达国家成员之间发生争端时,如果该发展中国家成员提出请求的话,则该专家组至少应包括1名来自发展中国家成员的专家”(第八条第10款);“在磋商涉及发展中国家成员所采取的某项措施时,当事方可以同意延长第四条第7款与第8款中确立的期限……此外,在审核对发展中国家成员的投诉时,该专家组应给予发展中国家成员以足够的时间来准备和提交有关的论据……”(第十二条第10款);“若存在一个或一个以上当事方是发展中国家成员,专家组报告应明确写明业已考虑到对发展中国家成员差别待遇和更优惠待遇的各项规定,这些规定是各有关协议的组成部分……”(第十二条第11款);“对于置于争端解决项下的措施,应特别关心影响发展中国家成员利益的各个方面”(第二十一条第2款);“秘书处……还可能需要向发展中国家成员就争端解决提供其他的法律咨询与帮助。为此,若任何一个发展中国家成员提出如此请求,则秘书处应从世界贸易组织技术合作司选派合格的法律专家。该专家应以确保秘书处持续公正的方式帮助该发展中国家成员”(第二十七条第2款)。
    《谅解》第二十四条则是对最不发达国家的特殊程序。该条规定,在争端的各个阶段若涉及最不发达国家,则应对这些国家所处的特殊环境给予特别的考虑。该条要求其他成员方在处理涉及最不发达国家的争端及请求赔偿或中止减让或其他义务的授予权时适当加以限制。该条并规定,若有最不发达国家提出投诉时,争端解决机构主席应立即进行斡旋、调解或组织磋商,以使纠纷得到及时的解决。
    除世贸组织的有关发展中国家待遇的规定之外,其他某些国际经济组织,如联合国贸易与发展会议、国际货币基金组织世界银行等,也有一些关于发展中国家特殊待遇的规定。上述这一些联合国系统的经济组织与世界贸易组织定有工作上的联系,故在世界贸易组织的法庭上,上述组织的某些规定也具有一定的参考意义。发展中国家可以援引上述组织的规定。

三、发展中国家应以集体的力量争取贸易争端的圆满解决

    贸易集团化是当今世界贸易发展的主要特点之一。在以往的关贸总协定组织内,贸易集团的优势尤为明显。
    目前发展中国家也形成了数十个大大小小的贸易集团,但就其经济一体化的程度而论,还大多处于初级阶段。由于发展中国家之间经济发展差异较大,在各种问题上都取得一致的认识是不现实的。但是就发展中国家与发达国家两类国家集团之间发生的争端而言,发展中国家的基本利益却是一致的。在世贸组织的法庭上,希望能看到越来越多的发展中国家联合站在原告与被告席上,为自己的利益而与某些侵害发展中国家利益的国家抗争。在近年的国际贸易论坛上,东盟已在朝这个方向努力,其影响正日益受世人瞩目。
    在共同利益的基础上,也可由某几个非集团成员国家单独联合起来与损害自己利益的行为斗争。1995年巴西委内瑞拉共同起诉美国获胜即是成功的一例。1997年马来西亚泰国巴基斯坦印度联合起来又对美国禁止虾和虾制品的措施提出申诉。
    发展中国家经济力量大多弱小,若一个个单独与那些经济大国或集团进行较量,获胜的可能性不大,但发展中国家的成员数已近世贸组织总成员数的4/5,若发展中国家在世贸组织中能形成某种程度的联合,如同发展中国家在联合国下属各组织中的做法一样,则其影响会十分强大,足以与任何经济大国或集团抗衡。发展中国家在世贸组织内形成联合的局面尚须时日,但联合斗争是发展中国家保护自己利益的必由之路。

四、发展中国家的政府应建立或完善管理世贸组织事务的机构

    世贸组织建立伊始,有人就预言它将成为“世界经济中的联合国”。世贸组织成立2年来,其影响日益扩大,特别是它裁决了涉及超级大国的比较棘手的纠纷之后,它的权威性已得到世人的承认。人们已相信世贸组织在未来的新世纪中会发挥很重要的作用。为了更好地在该组织中发挥作用,发展中国家的政府应设立专门机构,或授权政府中的某一部门统一协调国内外有关世贸组织的事务。
    而今的世贸组织已非当年的关贸总协定可比。它所管辖的范围已从原来总协定所管辖的货物贸易扩展至服务贸易、与贸易有关的投资及知识产权领域,而且还将涉及劳工、环境保护等领域;以后参与其活动的,也可能不仅仅限于政府部门,某些利益相关的民间机构或企业也可能直接或间接地参与其活动。世贸组织的工作几乎涉及国内所有的经济部门,而各方面、各部门的利益往往互相影响或相互矛盾,因此,各国应有一权威机构统一协调有关世贸组织的事务,或明确授权由某一政府部门进行统一协调。就这一点而言,美国政府的做法有一定的参考意义。1963年初,美国政府设立了贸易代表办公室。某主管官员称美国贸易代表,其职能是就管理和执行贸易协议的计划及国际贸易中的非关税壁垒问题,为总统提供咨询。美国贸易代表为政府近年历届内阁的重要成员,并出任贸易扩大法咨询委员会主席。在实践中,美国贸易代表就是美国参与历次全球贸易谈判的首席代表,并代表政府与其他国家的政府就双边的贸易关系进行谈判。克林顿就职后,即任命其密友、竞选委员会主席出任该职,足以说明美国政府对该项工作的重视。

五、发展中国家应积极培养相关的专门人才

    当代国际经济领域中的竞争说到底是人才的竞争。发展中国家应逐渐培养出各种不同层次的人才,为捍卫自己的利益而积极有效地进行活动。在这些人才中,有的可胜任争端解决机构的领导职务,有的应具备担任专家小组或上诉机构成员的资格,有的应具备担任专门技术小组成员的条件,而更多的则是在本国政府机构、企业或驻外使团中能为本国利益而出色工作的专家。培养上述专门人才的方法应灵活多样。可以派有关人员参与世贸组织每年组织的培训班,也可以请世贸组织或某些友好国家的专家来国内进行培训。
    目前,我们已深切感到,我国对外贸易的进一步拓展,我国经济与世界经济的全面接轨,只有在我国加入世界贸易组织,充分利用其争端解决机制,有效地解决贸易争端,扫除阻碍我国外贸发展的外部障碍后,才能最终实现。

六、中国关于利用世贸组织争端解决机制的问题

    建国近半个世纪的今天,中国已由一个经济凋敝落后的国家发展成一个初步繁荣昌盛的经济大国。近年,中国的国民生产总值曾连续数年以两位数的增长速度快速发展,震惊了世界。中国的对外贸易事业也取得了令世人瞩目的巨大变化。经过改革开放后20多年的奋斗,中国已成为世界第十大贸易国,中国的外汇储备高居世界第二位,中国是许多大跨国公司海外投资的首选之地。
    特别具有重大意义的是,中国已经摆脱了实行几十年的计划经济旧模式,确立了社会主义市场经济体制。这种既有市场经济的运行机制,又有社会主义社会特点的新体制为中国经济的发展带来了新的活力。这种新的经济体制与世界大多数国家实行的经济体制有了更多的相通之处,这一变化为中国经济融入世界经济创造了有利的条件。
    自1986年中国申请恢复关贸总协定创始缔约国地位时算起,中国申请参加世界多边贸易体制已度过了12个年头。中国为融入这个世界经济大家庭作了长期不懈的努力。其中包括:
    1.从实质上改变了对外贸易政策。改革开放前中国实行的是中央计划经济体制下的外贸垄断制,属于严格的保护主义贸易政策,而改革开放之后,中国的贸易政策已逐步调整为比较宽松自由的引入市场经济机制的贸易政策;
    2.大幅度降低关税。通过几次调低关税,中国的关税率已大幅度降低。并承诺在近年内降至一般发展中国家的水平;
    3.取消或减低非关税壁垒。为了扩大对外经济贸易活动,中国对实行多年的进口许可证制进行了清理,取消了大部分商品的进口许可证要求;
    4.放松外汇管制。随着中国外汇储备的增加,中国逐步放松了外汇管制,在贸易和投资用汇方面,已经有了很宽松的政策。;
    5.增加了政策的透明度。国家对外贸易政策、法规等得到及时公布和通告。此外,对于国营贸易公司的政策,也有重大的改革。实行自负盈亏,并与原实行管辖的政府机构彻底脱钩。
    经过十余年的努力,可以说中国加入世界多边贸易体制的条件已经基本具备。中国经济的发展需要世界,世界经济的发展也需要中国。中国加入世界贸易组织的要求完全是出于发展中国家经济和进一步融入世界经济,为世界经济的发展作出应有的贡献这个良好的展望。但是,中国是一个讲原则的国家。我国一再申明,目前,中国还是一个发展中国家,中国应以发展中国家的身份进入这个世界贸易组织。享受一个发展中国家应享受的权利,当然,也应尽一个发展中国家所应尽的义务。我国的这一立场已得到越来越多的世贸组织成员的认同。
    我国由于未成为原关贸总协定的缔约方和而今的世贸组织的成员,我国与其他国家发生的贸易争端只能通过双边的形式解决。这对我国有效地排除贸易障碍是十分不利的。有些国家,特别是某些经济强国,动辄以其国内法对从我国进口产品施行限制,甚至单方面提出对我进行贸易制裁的蛮横作法。在目前形势下,我方除与对方进行双边磋商之外,别无投诉之门。
    1998年欧盟在反倾销方面作出了一个令人振奋的决定:在对中国进行反倾销活动时,将按市场经济国家来对待中国,也就是说,不再寻找一个“替代价格”。欧盟政策的变化给了我们一个启示:我国能不能努力争取与某些成员达成某种协议和共识,在未“入世”前,即按世贸组织协议精神来解决双方发生的贸易争端呢?这就涉及到中国“入世”前如何利用世贸组织争端解决机制的问题。

    (一)如何对待“乌拉圭回合”协议的问题

    众所周知,我国代表参加了成立世贸组织的马拉喀什会议并在“乌拉圭回合”谈判的最后文件上签字。但是,由于我国还不是世贸组织的成员,依照国际法,我国还不能享受协议所赋予的权利,当然也不需尽协议规定的义务。
    虽然当年“复关”未成,如今“入世”又受阻,但是,我国政府一再重申,我国仍将积极争取尽快加入世贸组织。这是中国经济贸易发展的必由之路,也是像中国这样一个经济大国的地位所决定的。在国际政治活动中,中国作为联合国常任理事国在维护和平等诸多方面发挥着越来越重要的作用。在世贸组织这个“经济联合国”里,中国也应发挥其理应发挥的作用。但是,如果我国较长时间处于世贸组织大门之外,我们应如何更好地解决我国与世贸组织成员的争端呢?首先,笔者认为我国可有选择地按某些协议,调整我们的政策、法规,使其与世贸组织有关规定相符。这样就可以使我国同世贸组织成员间的贸易争端减少。而当在这些协议相关的领域发生贸易争端时,则可努力争取对方依照世贸组织协议的原则来处理。在与我友好的世贸组织成员的贸易往来中,我若能取得这样的经验,对我加入世贸组织的谈判也是非常有利的。

    (二)加强国内各方面的政策协调

    1.各经济部门之间的政策协调
    按世贸组织的规则执行,加大对外开放的力度,可能在短期内对国内某些产业、某些部门带来不利的影响。这就要求这些部门以国家大局为重,为了民族的长远利益,敢于牺牲自己局部的短期的利益。在加入世贸组织的进程中,我们看到许多部门能够顾大局,积极地调整政策,但是,也有一些部门,保护主义思想严重。对于这些部门尤其要加大协调的力度,使其尽快作出政策调整。
    2.各地区的协调
    我国经济的发展格局,就各地区来看,发展是很不平稳的,如果依照世贸组织的协调调整我们的政策,则短期内会对某些地区有不利的影响。这就要求我们站在本地,放眼全国。只要整个国家发展了,发达地区的好形势会很快传递到受不利影响的地区,使那里的形势好起来。
    3.目前利益和长期可持续发展的协调
    在发展经济贸易的过程中,目前一个很重要的问题是如何将目前的利益同可持续发展统一起来。世界贸易组织越来越重视贸易与可持续发展的关系。因环境保护问题而引起的贸易争端近年屡有发生。在这里,应该清楚地认识到一个国家环境的破坏决不只是本国人受害,其他国家也会间接地受到影响。一些国家对环境保护采取了很严厉的政策和措施,这些国家往往容易与对环保不够重视或措施不力的国家发生矛盾。我国现在对环保已比较重视,但有时措施不够有力,执行环保政策不够坚决。笔者认为,首先应从认识上提高,再辅之以强有力的措施,才能妥善解决可持续发展与目前利益的矛盾。
    依照世贸组织的规定,一个成员要保证使其所辖领土实行协议的规定。关于各项政策和各部门、各地区利益的协调,需要中央决策坚决,并有强有力的协调机构。对于因执行中央政策而带来不利影响的地区和部门,则应该考虑给予适当的补偿。

    (三)加强国际协调

    我国同世贸组织成员间大多保持着良好的贸易关系。但是同某些成员,特别是在世贸组织中有重要影响的成员,存在着一些较大的分歧,甚至时而出现摩擦。近年,我国加强了同一些国家的协调工作,在许多问题上同有关国家或集团达成了共识,已使发生贸易摩擦的机会大为减少。在这方面取得突出成绩的是我国与欧盟的关系。上文提到欧盟已将我国作为市场经济国家对待,这一立场的改变,实际上是我不断加强协调的结果。近年欧盟委员会主席、分管贸易的副主席经常访华,我国的领导人也多次出访欧盟重要成员,使双方的立场越来越接近,有效地避免了贸易争端的发生。
    除人员互访之外,积极利用国际讲坛也是一个重要的协调形式,例如,对于“亚佩克”(APEC),我国已由原来所持的怀疑观望的态度变为积极参与的态度。在“亚佩克”的几次首脑会议外,我国领导人同“亚佩克”成员的领导人在友好的气氛中对本地区的经济贸易发展进行讨论,使我国与各成员的立场日趋一致。在会下的一些会见活动中,我国领导人也积极地同有关国家协调立场,达成了广泛的共识。
    1998年春,我国的一些经贸学者组成代表团,同美国一些著名学者就世界经济和中国经济的发展,以及中美贸易关系等问题进行了广泛的探讨与交流。我方学者所阐述的观点,有的已受到美方的重视和赞同。这种民间的学术交流,也对对方的立场的改变发挥了积极的作用。

    (四)及早为“入世”后的争端解决进行准备

    从现在的发展趋势看,我国“入世”后贸易争端肯定会接踵而至。一方面是我国将积极利用世贸组织机制解决“入世”前及“入世”后发生的各种争端,另一方面,也很可能有更多的成员通过多边解决机制对我提出诉讼。为了更好地在未来解决争端,我们就应该作好各方面的准备工作。
    1.加强关于世贸组织协议和世贸组织原则的普及工作
    对于世贸组织协议,必须不断地进行宣传,以使各级政府和各类企业都对世贸组织及其协议和基本原则有比较深入的了解,尽量避免出现违背世贸组织协议的政策和措施,这样就可以减少争端的发生频率。
    2.加强对世贸组织争端解决机制的研究
    目前由于我还未“入世”,缺乏有关解决争端的经验,故国内研究争端解决机制的学者为数不多。各有关研究机构,特别是中央一级研究单位,应该将系统研究争端解决机制问题提上日程。建立研究争端解决机制的专家队伍。研究的内容应主要放在:
    (1)世贸组织在解决争端方面的具体作法,特别是那些与其他组织有区别的作法;
    (2)发展中国家利用世贸组织争端解决机制的经验,包括大量案例的分析研究;
    (3)发达国家特别是一些贸易大国利用争端解决机制的问题;
    (4)中国利用世贸组织争端解决机制的问题;
    (5)世贸组织争端解决机制存在的问题及发展趋势;
    (6)“入世”谈判中我方存在或潜在的与世贸组织原则不符的问题,应对这类问题进行分析,提出解决方案,为“入世”后应诉作好准备。
    3.积极培养能够胜任解决争端的人才队伍
    为了在将来“入世”后有效地解决与其他成员之间的争端,必须从现在起就着手培养一批精通法律,熟悉世贸组织协议,熟练运用世贸组织解决争端程序,有高超的答辩技巧,从而能够在国际法庭上维护我国权益的专家队伍。这支专家队伍应具有不同的层次。
    (1)主管贸易政策、负责解决争端的经贸官员。其培养目标是造就能够代表我国政府参与世贸组织争端解决机构的工作,有很强的协调能力及交际能力的外交家;
    (2)参与解决争端的法官队伍。这支队伍非常重要,其中的大多数人,应该是能够成为中国提供给世贸组织的专家名单上的人员。这些人将有资格成为专家组成员或上诉机构成员,或技术专家小组成员;
    (3)国内负责解决争端的专家;
    (4)国内进行世贸组织研究,能够提供咨询的专家队伍。
    至于培养的方式可以采取多种形式,如:
    (1)在有关高校举办关于世贸组织协议的培训班,对于世贸组织争端解决机制也可举办专门培训班;
    (2)举办关于世贸组织争端解决问题的专题研讨会,或派专家去国外参加有关的研讨会(可同世贸组织法律司或其他有关机构联合召开这样的研讨会);
    (3)派人参加世贸组织定期举办的培训班(世贸组织对发展中国家的特殊的解决争端技术方面的援助,我应积极争取利用);
    (4)岗位培训(有意识地派有发展潜力的人员去我驻日内瓦世贸组织总部代表团工作,或派人参加世贸组织秘书处的工作,取得在世贸组织机构内的实际工作经验);
    (5)在有关高校法学院或经贸学院开设关于世贸组织法规和争端解决程序的专门课程。

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