我国发行地方公债的探讨

作者：文章来源：中立诚会计师事务所点击数：更新时间：2007-11-21 14:23:51

　　一、我国发行地方公债的理论和现实依据

　　1、发行地方公债是分税制体制的理论要求。建国以来，我国财政管理体制，无论是高度集中的体制还是中央对地方实行多种形式的预算包干体制.都无法规范各级政府在财政分配关系上的随意性，不能较好地解决调动中央和地方两个积极性问题。为此，我国于1994年实行适度的分税制，将全部税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，并设置两套税务机构，即国家税务局和地方税务局，实行分税、分权、分征和分管。分税制其目的是使各级政府真正建立起独立的一级预算，并通过建立规范的转移支付制度，加强中央政府的宏观调控能力。从世界各国来看，实行复式预算和分税制.地方政府大都赋予了相应的财权和事权.其中，地方政府发行公债的权力，是财权的重要内容之一。所以说，发行地方公债是分税制的理论要求。

　　2、发行地方公债是平衡地方财政收支，加强地方财政职能的现实要求。分税制后，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关所需的经费等，地方财政主要承担地区经济、事业发展所需要的支出和地方政府运作所需经费等。但是，由于历史的和体制的原因，中央政府和地方政府都存在着职能上的“缺位”和“越位”，即属于社会公共需要的、应该由财政管的没有管好，投入严重不足，如基础教育等不属于社会公共需要的，却管了起来，如价格补贴、企业亏损补贴等。由于地方政府没有税收立法权，执法权也受到了较严格的限制，财力有限，财政支出缺口加大，欠债较多，严重地制约了其职能的发挥。允许地方政府有条件地发行公债，是加强地方政府财政职能、平衡预算的现实要求。

　　3、发行地方公债是规范地方政府多元化融资，防止出现债务危机的客观要求。我国预算法第28条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。”然而，许多地方政府收支是不平衡的，都存在赤字和债务。主要表现在以下几个方面：

　　(1)我国1998年发行1000亿元专项国债，其中500亿元转贷给各级地方政府，期限3-5年，年利率4%—5%。从1998-2002年中央转贷给各级地方政府的国债累计为1950亿元 (见表1)。

　　表1 中央政府历年国债转贷额（单位：亿元）

年份(年)

中央政府转贷额

年份{年)

中央政府转贷额

1998

500

1999

300

2000

500

2001

400

2002

250

　　资料来源：根据《中国财政年鉴》整理，2002年数据来源于国家预算报告。

　　(2)许多地方政府，都以市政公司的名义发行债券或借款，或进行担保和反担保，其具体数量难以准确评估，在法国里昂信贷证券公司的一篇研究报告中称中国城镇政府的平均负债是400万元人民币，地方政府负债超过250亿美元。

　　(3)一些地方政府的债务余额较高，往往是年财政收入的数倍。

　　(4)地方政府，尤其是县政府、乡政府，拖欠工资现象较为严重。

　　在这种情况下，多元化融资，成了一些地方政府的必然选择。而地方政府的多元化融资，由于没有相应的法律法规，职责不清，缺乏行之有效的监管措施，融资总量难以控制，结构不合理，不仅容易产生腐败现象，而且可能产生财政风险。通过规范的地方公债形式，规范地方融资行为，控制地方财政风险，不失为一种行之有效的方法。

　　4、适量地有条件地发行地方公债的管理条件和市场需求已经具备。我国在建国初曾发行的“人民胜利折实公债”。”国家经济建设公债”，并从 1981年开始发行国库券。可以说，我国积累了比较丰富的发行管理经验。而且，国债管理新条例正在着手起草，通过法律手段，进一步规范国债发行和市场秩序，促进国债市场长期健康发展。

　　从市场需求潜力来看，据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民储蓄余额突破了80000亿元大关，除 2002年记账式(六期)七年期固定利率国债外，近几年发行的国债，在许多城市出现了抢购热潮，地方政府发行地方公债，其信誉与国债相比相差不大，只要利率水平适当，规模结构合理、其市场需求是巨大的。

　　5、发行地方公债，是进一步完善我国资本市场的需要。资本市场包括股票市场和债券市场，只有这两个市场协调发展，资本市场才能协调稳定地发展。亚洲金融风波对我国的重要启示是许多亚洲国家普遍缺乏规模结构合理，发育完善的中长期债券市场，导致资本市场不稳定，最终影响到整个金融市场。

　　债券市场与我国股票市场相比，规模较小，而且品种单一，期限结构以短期为主。

　　二、发行地方公债可能会出现的负效应及解决思路

　　1、可能会出现的负效应

　　(1)—些地区的公债投资项目效益低下，投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。公债投资项目收益低下，既有客观因素又有主观因素。从客观上看，财政分配的目的是满足社会公共需要，公债投资的行业，不是竞争性行业，主要投资巨大，收益水平较低，投资回收期长的基础设施和公共事业建设(见表2)。

　　　　　　表2 1998—2000年国债投资结构

国债投资项目

比重%

国债投资项目

比重%

农林水利

城市建设

交通运输

技术改造

农网改造

粮库建设

环境保护

教育司法

其他

-

　　资料来源：国家计委宏观经济投资所课题组，国债政策可持续性与财政风险问题研究[J]，经济研究参考，2002，

　　从宏观因素来看，如果地方政府投资项目论证不充分，配套资金不到位，投资重点不突出，或者决策失误，这些因素都会导致投资项目效益低下。事实上，在我国的国债投资项目中，效益并不理想。以1998年为例，国家公债2257亿元，投资项目多达7000个以上，国债资金仅占全部投资的17.5%，同年地方配套资金缺口超过1110亿元。全国农网工程预计总投资1400亿元，从开工到1998年，累计投资已超过1800亿元，而且还没有建成，仍存在资金缺口。从这个意义上说，地方公债投资的个别项目收益，甚至是整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，在这种情况下，只能靠发行新债偿还旧债。

　　(2)个别地方官员为片面追求“政绩”，盲目上项目，导致个别地区公债规模过大，地方政府无力偿还，最终将负债转给上级政府和中央政府。如果个别地区出现这样的问题，那么只能说明，地方公债管理制度不健全，或有法不依，监管不力。

　　(3)提高国债依存度和财政偿债率，增大政府：偿债压力。由于我国目前地方政府不允许发行国债，国债是由中央政府发行，使用和偿还的，所以国债的直接债务主体是中央政府。国债依存度是指当年国债发行额与财政支出的比率，国债偿债率是指当年国债还本付息额与当年财政收入的比率。中央财政债务依存度国际公认的标准是25%-30%，国债偿债率国际警戒线为1096。我国这两项指标，尤其是中央政府国债依存度远远高于国际警戒线(见表3)。发行地方公债会增大财务规模，会提高整体债务依存度和国债偿债率，增大政府偿债压力。如果考虑到我国目前国债的债务支出收入比较高，每年新增的债务收入近2／3用于偿还旧债，而且，债务收入中用于消费性支出的比重居高不下，这无疑会加大债务风险。

　　　　表3 我国20世纪90年代中央政府国债依存度统计

年份(年)

债务依存度%

年份(年)

债务依存度%

1991

34.5

1996

5686

1992

41.6

1997

5S76

1993

44.85

1998

60.43

`1994

52.15

1999

62.5

1995

53.93

2000

53.5

　　资料来源：根据《中国统计年鉴》(2001)，按财政统计口径整理。

　　2、解决问题的思路

　　建立健全符合我国实际情况的地方公债管理法规制度，依法管理，这是解决上述问题的前提条件。深化改革，建立行之有效的制约机制，强化管理，使法律法规得以有效贯彻执行，这是解决问题的关键。

　　(1)确定国债利率的基准地位，加速利率市场化步伐。利率市场化是市场经济下的客观规律，是经济学家们经过数百年科学探索而发现的市场经济条件下的客观规律，也是金融发展的客观要求。其是指把利率的决定权交给市场，由市场自主决定利率的过程。在这一过程中，必然需要某种利率作为市场利率的指引，引导市场主体形成合理的利率。而国债利率则是最合适成为引导市场的基准利率。首先，它是以财政信用为担保的债务，信用度高。其次，其敏感性强。我国每次发行国债都通过传播媒介广泛宣传，信息覆盖充分，影响面广，使国债利率能及时反映市场资金的供求状况，成功地发挥基准利率的启示效应。再次，国债市场已经成为我国金融市场的重要组成部分，国债地位在提高。最后，从世界范围来看，成熟金融市场中的基准利率无一不是参照国债利率，其处于整个利率体系的中间环节。而目前我国的基准利率是银行存款利率，并非国债，造成主次颠倒的状况，也带来了一系列问题。因此，我们必须加快国债市场的发展，扩大国债市场，提高国债的流动性，实现国债利率基准化，从而进一步推动利率市场化进程；

　　(2)要使我国国债乃至地方公债真正成为“金边债券”，必须深化国有商业银行的商业化改革，使其承担完全风险。我国目前的商业银行之所以拥有与国家信用等同的信用水平，是与现阶段商业银行的产权制度决定的。我国四大国有商业银行的产权看似国家独有，实际产权主体是不清晰的。国家作为唯一出资者，理所当然地要对商业银行行使财产的占有、使用。控制和处分的权利。这样，国家与商业银行之，苛的利益关系就是完全一致的。一荣俱荣，一损俱损。为了“俱荣”，国家就很自然地会默许商业银行借用国家信用，甚至是主动地为其提供保证，而使商业银行信用变成另一种国家信用。改革的突破口就在于变革现有的商业银行产权制度。

　　①应当实行和加快现有商业银行的股份制改造。说到底，在我国，四大国有商业银行的钱就是国家的钱，少一分也是国家的，所以作为国家代理人的政府就有责任和义务让这些钱保值和增值。谁都明白的一个道理就是如果要让政府不觉得保值增值是它的责任和义务的话，就应当使政府意识到每少的一分钱不仅仅是国家的，还有其他主体的，而这些其他主体更加关心这一分钱的价值变化。股份制的引入，可以彻底解决我国商业银行作为企业性质的组织又实行员工行政级别划分的这一怪现象，从而银行才可能有自担风险的动力和压力。

　　②允许和加快设立多种所有制商业银行，特别是民营性质的商业银行。因为在现阶段，我国的银行业中，国有份额占据着绝对地位，导致了我国在默许商业银行拥有国家信用时，既可以使商业银行受益，又不会破坏公平这一市场经济竞争的基本前提。政府也就没有动力去改变它。而多种所有制商业银行的建立，如果政府想维持市场的公平竞争，它就也得默许外资银行和民营银行也拥有国家信用，而这在任何一个国家都几乎是不可能的；所以政府唯一的选择就是减少在商业银行中的投资，从独占者变成一个普通的股东。

　　(3)公债发行对象应由以商业银行为主向以居民为主转变。面对我国通货紧缩的现状，政府采取了积极的财政政策，通过发行建设国债扩大政府支出来刺激投资和消费，取得了很好的效果。但在这种情况下，国债更多的向商业银行发行会引起资金由储蓄转化为投资这种配置的环节增加和时间拖延。如果公债直接向居民发行，居民手中闲置的资金可以直接转移到政府手中，并由政府投资于实体经济中，其资金运行过程为居民——政府——实体经济而公债向商业银行发行，在很大程度上相当于居民的闲置资金首先转变为商业银行的负债，然后再转移到政府手中，再由政府进行投资。其资金运行过程为居民——商业银行——政府——实体经济。这两种资金运行过程体现的资源配置效率是不同的。后者由于增加了商业银行这一环节，不仅拖延了资金向实体经济投入的到位时间，而且还增加了资源配置的成本，影响了资源配置的效率。

　　但是，考虑到我国社会主义市场经济并不规范的现实，经济体制有待进一步深化改革的现状，完全制止地方公债可能出现的问题，是不现实的。相反，甚至有可能出现一些较严重的问题，这是市场经济不规范，监督机制不健全的成本。

　　三、我国发行地方公愤应坚持的原则

　　1、谨慎选择债务主体进行试点。我国地方政府包括省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)。现阶段，确定发行公债的主体应考虑以下几个因素：

　　(1)公债是必须偿还的，它不同于转移支出，发债主体必须有偿债能力。所以要综合考虑一个地区的国民生产总值、财政收入水平、经济发展速度及公债项目的具体情况等因素。

　　(2)我国的具体国情。在财政管理体制上“一统就死，一放就乱”的局面，并没有彻底解决。

　　综合以上两个因素，我国确定地方公债发行主体的范围不宜过宽，应首先考虑在省、省会市、计划单列市中有选择地进行试点，然后经过总结经验教训，有步骤地逐步推广。

　　2、建立地方公债规模量化指标体系，进行量化控制。按照国际标准，综合衡量国债规模适度与否的主要指标及我国的具体情况，我国地方公债规模量化指标体系应包括：

　　(1)公债依存度：当年公债发行额／当年财政支出，它表明某一地区当年财政支出中有多少是由债务收入来支持的，该指标越高，表明该地区对债务的依赖性越大。该指标最高不应超过20%。

　　(2)国债负担率：某一地区当年公债余额／某一地区年度GDP，表示某一地区国民经济的公债化程度，指标越高，表示该地区对经济的干预越强，但财政收入相对不足。该指标最高不应超过15%。

　　(3)国债偿债率=某一地区当年公债到期付息额／某一地区年度GDP，指标越高，表示某一地区债务偿还越集中，债务期限结构不合理，该指标最高不应超过6%。

　　(4)财政分配率=某一地区当年公债发行额／某一地区年度GDP，指标越高，表示某一地区财政通过发行公债集中的财力越大，其上限应为396。

　　(5)国民应债率=某一地区人均公债量／人均存款，指标越高，表明某一地区居民年收入中购买公债的比率越高，但潜在的购买力不足。这个指标可作为参考。

　　3、通过立法明确地方公债的适用范围，并建立行之有效地监管机制。我国应修改1997年制定的国债管理条例，制定《地方公债法》。通过立法明确公债适用范围，只能用于地方基础设施，公用事业和基础教育等。在监督管理上，要充分利用现代信息技术实行公债投资项目公示制，不仅要由各级人大。职能部门进行监督管理，而且要进行新闻舆论監督和群众监督。

　　4、为防范债务危机，地方公债的最终审批权应集中于中央政府。在现阶段，这样做有利于中央政府的宏观调控，有利于防范债务危机。

　　综上所述，我国发行地方公债利弊并存，对待这一问题应采取谨慎而稳重的态度。

　　参考文献

　　[1]付志华.中国财政安全论[M].北京：人民出版社，2002.

　　[2]上海财经大学公共政策研究中心.2001年中国财政发展报告[R].上海：上海财经大学出版社， 2001.

作者:孙少岩张惠

来源:《当代经济研究》