有关立法型审计体制改革若干问题的思考

作者：杨肃昌欧… 文章来源：北京中立诚会计师事务所点击数：更新时间：2006-10-17 11:19:00

工作尚很紧迫。但不管怎么说，改革符合政治体制发展方向，促进改革的能量是个逐渐积累的量变过程，时间或时机一到，质变就会到来，这是不以人们的意志为转移的规律。过去几次修宪历程已经证明，当改革的进程与《宪法》的某些条文发生不一致时，修正宪法就会为改革打开道路。

　　四、改革的法治内涵

　　改革意味着我们要把加强审计法制建设的思路提高到加强审计法治建设上。法制和法治都是与法律有着紧密联系的两个不同的概念。法制仅仅体现为一系列的法律条文和保证其实施的制度，注重的是法律的形式特征，与法律的内容和价值取向无必然联系。古今中外任何社会均可推行法制。而法治不仅注重法律的形式特征，更注重法律的实质内容和价值取向，强调的是：法律至上、尊重及保障人权、以权利为本位、法律面前人人平等、制约公共权力等。现代法治是对政府行使权力的严格约束和对人民权利的切实保障的内在统一。显然，法治强调了约束政府以及政府手中的公共权力，那么作为以监督财政为主要职责的国家审计，势必要把监督的对象指向国家财权的受托运用者，即财政预算的实际管理者或执行者———政府，监督政府也是审计监督体现出“财权在民”的监督意志，是为了保护整个“纳税人的钱”的安全、完整和有效使用的必然之举。在现行审计体制下，审计机关是在政府领导与控制之下，对各行政部门、财政金融机构和企事业单位进行监督，实际是代表政府监督政府和政府首长所管理的下级对象，而不包括政府和政府首长本身。那么谁监督政府？按照宪政原理，应该是广大人民群众及其代议机构，显然现行审计机关的行政隶属关系决定了它是脱离于这种监督体系的。

　　所以，我们既要重视审计监督的法制建设，通过完善审计法律法规体系，强化审计监督的法制力度，更要结合“依法治国”和民主政治发展进程，从推进我国社会主义法治建设的高度来认识、完善和改革现行审计体制，努力推进审计监督在我国法治建设中的积极作用。

　　五、改革与构建权力制约和监督机制

　　党的十六大报告指出，加强对权力的制约与监督，要发挥司法和行政监察、审计等职能部门的作用。这是党在深化政治体制改革、完善权力运行和监督机制方面对国家审计提出的要求。审计监督的权力是什么？从宏观方面看是一种行政权，具体看主要是支配和管理财政财务收支方面的权力，这方面的权力如果缺乏监督，则有可能造成与财政财务有关的国有资产的巨大损失和浪费，对整个国民经济发展都会具有深远的影响。那么是谁在运用“财权”？是政府及其行政部门。同样，腐败的存在也是与一些行政部门及其权力的运用紧密结合。如果把国家审计定位于监督权力和治理腐败的设置，那么现行审计监督显然是一种“体内”监督循环。因为无论我们对国家审计赋予多大的职能和意义，都要与现行审计体制相联系。

　　如果政府决定着审计监督的主要方面，那么审计用于监督政府部门或政府行政权力的设置和意图就难以真正落实。原因是地位“低下”的审计监督权实际上是难以对集中化的行政权力形成有效的制约与监督，即让政府控制之下的审计监督再去制约和治理政府公共权力以及权力运用中的腐败行为实则是“力不从心”。

　　要真正和有效地监督政府行政部门及其行政权力的运用，就必须结合国家权力分工和制衡机制把审计这个专门用于权力监督方面的设置安排在政府体制之外，即借助于人大的地位和权限把审计监督定位于政府“体外”的权力监督体系中。国家机关之间的分权和制衡是世界各国宪政发展所强调的，我们在批判西方“三权分立”制度的同时，往往忽略了这点[3].实际上对权力的制约和监督是《宪法》对国家权力运行的要求，是依法治国核心之一。我国在人民代表大会领导下的“一府两院”体制就包含着国家机关之间的分权和制衡关系，其制衡和监督来源于人民对国家机关的监督，这种监督通过人民代表大会得以实现，表现在人大借助于民主集中制实现对“一府两院”的单向监督。

　　之所以要把审计监督纳入立法监督机制之中是因为有效的审计监督对立法机关监督职能的发挥具有重要作用。美国著名议员普罗克斯迈尔为《美国审计总署》一书所作的“序”中所说，“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它所拥有的审计权与调查权，国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构”[4].同样，全国人大常委会委员也指出，对财政的监督离开了审计就无法进行。

　　因此，从构建权力制约和监督机制的角度看，重要的就是在拥有国家权力的政权机构之间形成有效制约和监督格局。在我国政治体制下，首先就应使人大权力落到实处。而立法型审计体制改革，从监督制度创新的意义看，一是可配合和落实人大监督权力的实施，有利于人大对政府公共权力运用上的制约和监督。二是可进一步提高具有法律和权力保障的审计独立性，增强审计机关实施权力监督的力度和客观公正性，即审计机关可直接以最高权力机关的机构出现，以人民监督权的名义，更加理直气壮地依法行使审计监督权，积极发挥人大和审计监督在国家财政预算领域防止和纠正重大失误和违法违规行为的重要作用，并促进高效廉洁行政机构的建立。三是积极推动民主政治建设，结合人大监督方式，审计机关可积极推行和完善审计公告制度，以更加透明和公开的方式，对一些以权谋私、权钱交易的典型案件适时进行揭露，不断增强审计结果的透明度，让社会公众通过对审计结果的关注，参与到对权力的监督制约中来。

　　总之，审计监督在政府“体外”的制度安排，是与党的“十六大”加强审计监督的初衷相一致的，是监督权力和治理腐败的更有效的制度安排。

　　六、改革的程序公正意义

　　程序概念是与实体概念相互依存的。实体一般是关于事物的本质、职能、作用等内在属性的规定性，而程序是关于事物外在属性的规定性[5].像立法权力（实体）和议事规则（程序）之间，公民的民主权利（实体）和公民民主权利的实施规则（程序）之间的关系就是实体和程序关系的体现。之所以要重视程序公正，一个重要原因是因为实体公正是通过程序公正来实现的，程序具有自身的独立价值，只要保证程序的公正，实体的结果就便于达到公正。程序公正为我们认识立法型

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