国库集中支付环境下的高校内部审计

作者：张超豪文章来源：经济师点击数：更新时间：2008-5-22 21:15:52

　　2002年8月，财政部、教育部在部属高校中确定了5所学校作为国库集中支付制度试点单位，探索和积累经验后于2005年在全国高校全面推广。这一制度的实行，对现行高校财务管理产生较大的影响。面对新的形势和环境，高校内部审计如何适应、向何处发展，这是每一名审计工作者必须思考和回答的问题。对此，笔者提出如下几点思考。

　　一、国库集中支付制度的内涵

　　国库集中支付制度，是按照我国公共财政的发展要求，资金拨付以国库集中支付为主要形式的财政国库资金支付制度。财政部门代表政府在人民银行开设国库单一账户体系，预算单位在商业银行开设财政授权支付的“零余额账户”。通过网络系统（“国库集中支付系统”和“银行间的实时清算系统”），由财政部门通过国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付方式，将财政资金按笔直接拨付给预算单位或直接支付给预算单位提供商品或劳务的单位。预算单位撤销了基本账户和过渡账户，只能通过“国库集中支付系统”和“银行间的实时清算系统”在“零余额账户”上取得现金和转付款项。

　　实行国库集中支付制度以后，财政资金的支付方式发生了重大变化，从国库分散支付制度转变为集中支付制度，这对现行高校财务管理，特别是预算管理产生了较大影响。

　　二、国库集中支付对高校财务管理的影响

　　实行财政国库集中支付后，高校财务管理将随之发生变化。主要表现在：

　　1.高校的日常财务支付主要是通过“国库集中支付系统”和“银行间的实时清算系统”，办理财政性资金支付。平时财政性资金存放在国库单一账户和预算外资金财政账户之中，预算单位零余额账户存放的只是用款额度而不是资金存款。只有当预算单位实际支出发生时，才通过国库单一账户体系将资金支付给收款人，而无需经过预算单位。

　　2.高校财务管理重心的转移实行国库集中支付后，主管部门已不再负责财政性资金的拨付，日常财务管理已基本不再涉及资金管理；而高校的财务支出实现与否，也不再取决学校银行账户有无资金存款，而取决于年度预算和用款计划。只有符合年度预算的用款计划，财政部门才能审批；只有在用款计划的范围内，才能办理财政直接支付和财政授权支付。这就从管理机制上强化了部门预算的约束力。主管部门和学校都必须把财务管理的重心由重视资金管理转向重视预算管理，这就是高校实行国库集中支付制度后财务管理的显著特点。

　　3.高校财务管理重心的变化。实行国库集中支付后，国家投入教育的财政性资金在未发生实际支付前，都存放在国库单一账户体系中；在实际发生支出时，财政部门对每项资金支出都实施全过程实时监控，财政监管“关口”前移。这就从制度和机制上有效地防范各种违法违规问题，保证了预算单位财政性资金的安全和支出的合法性。实行国库集中支付制度后，高校的财务管理从偏重于经费使用的合法性转向经费使用的效益性。提高包括财政性资金在内的教育经费使用效益，将成为今后高校财务管理的工作重心。

　　三、国库集中支付对高校内部审计的影响

　　实行国库集中支付制度后，高校财务管理形成了较为有力的外部制约机制，同时也改变了高校财务的管理方式和关注点，这也使得高校内部审计的审计环境发生了变化。

　　作为高校内部审计应把实行国库集中支付制度作为契机，以实行预算审计为基点，建立现代审计模式，逐步推进效益审计，探索管理审计。这使得高校内部审计会呈现以下特点：

　　1.实行国库集中支付制度后，必然要加强预算管理。加强预算管理就必然要一个从编制、执行到结果全过程的监督和评价。这就要求高校内部审计不能只重视事后审计评价而忽视事前和事中审计监督。要促进和改善预算管理，高校内部审计就要坚持事前、事中和事后审计并重，对预算管理实行全过程的审计监督与评价。

　　2.实行国库集中支付制度后，从外部加大了对高校财务行为的监督力度，相对减轻了审计监督的工作压力，而如何促进经费使用效益的内部管理要求显得更为迫切。在这种环境下，高校内部审计的职能不能仅仅停留在审计监督上，还要进行更多的审计评价。因此，在实行国库集中支付制度的背景下，高校内部审计要不断增强评价职能，要突出重点、注重实效。

　　3.实行国库集中支付制度后，各高校的内部财务管理外部制约机制形成并逐步完善。内部审计的注意力应集中在传统财务领域的源头，进一步加强在非传统财务领域的审计活动。建立财务预算的审计评价体系，增强管理过程绩效考核，将管理审计落到实处，这也是现代审计发展的内在要求。

　　4.实行国库集中支付制度后，对高校内部审计人员的素质要求将越来越高。在实行国库集中支付制度的条件下，高校内部审计要全面履行监督与评价职能，必然要求审计人员要有较高的政治素质、业务技能和良好的人际关系协调能力，否则将难以胜任。

　　四、国库集中支付环境下高校内部审计的关注点

　　国库集中支付环境下实施审计需要内部审计人员不断提高层次和水平，开拓思路，理顺关系，抓住重点，以点突破，全面掌握。在平时的审计工作中一定要关注以下几个方面：

　　1.深入学习，领会政策的精髓，关注改革动向。国库集中支付改革目前正处于推进过程中，但由于外部的环境在不断变化，再加上改革不断深入，国家相关政策、制度也在不断完善中，因此审计人员一定要与时俱进，不断学习，深刻领会政策的精髓，及时分析对财务核算的影响，找出审计的切入点。

　　2.以预算资金流动过程中的真实性为审计突破口，加强资金管理。国库集中支付环境下，要重点关注预算资金支出项目相关合同、支付申请、价格等具体项目或内容的合法性、合理性、真实性，防止舞弊现象的发生。

　　3.加强单位内部基础资料的积累，提高日常审计监督的效率。内部审计要突出一个“内”字，内部审计在平时要加强内部审计基础资料的建设，通过积累资料就能够动态地掌握预算资金流动过程中的变化特点，及时建立预警机制，从而有效加强日常审计监督，提高审计工作的效率。

　　五、国库集中支付环境下高校内部审计的工作方法

　　为了适应新环境，实现内部审计的跨越式发展，关键是要改进高校内部审计的工作方法，与时俱进，将管理审计的理念贯穿到实际工作中，努力做到“四个结合”：

　　1.预算审计与效益审计相结合。在预算编制审计和预算执行审计过程中，首先要根据学校的规划和工作重点，了解财务部门关于编制预算的指导思想、基本依据、预算安排以及实现条件等具体情况；其次根据预算收支等相关资料，就本校预算编制情况向有关部门提出询问和调查了解；最终结合效益审计的指标与模型做出评价与建议，并将结论贯穿到下年的预算编制工作中。

　　2.预算审计与专项审计相结合。以高校预算审计为基础，将财务收支审计、经济责任审计、基本建设项目审计等列入预算审计范围。将学校预算审计的内容结合到专项审计之中，在年度的专项审计过程中，对照部门预算执行情况，建立审计资源共享平台，减少不必要的重复检查，提高审计工作效率。同时利用专项审计和预算执行审计，对预算编制的合理性、效益性等指标进行评价，为下年度的预算编制提供依据。

　　六、专门审计与专项调查相结合

　　高校内部审计部门可以利用专项调查，对重点问题和敏感问题进行事前调研，一是能为政策制定提供依据；二是能为以后的专项审计收集资料；三是能利用审计专业知识对内控制度进行测试，及时找出漏洞。

　　七、查处问题与分析研究相结合

　　为了提高审计质量，扩大审计的影响力，高校内部审计部门必须改变就审计而审计的惯性思维方法，将审计工作的主观判断转变为以理性分析为核心的工作观念，把分析研究贯穿于审计工作的全过程。审计过程中，不仅要查出存在的问题，而且要善于全面、深入、客观地分析问题，并提出有针对性、可操作性的建议和对策，为节约支出、优化资源配置、提高资金使用效益献计献策。

　　八、结束语

　　目前国库集中支付改革在各高校全面推行，这不但能减少财政资金在库外沉淀，提高财政资金使用效率，而且还是预防腐败和加强监督的一种有效手段。同时也对内部审计提出了更高的要求，内部审计人员在从事内审实务时，要立足实际，把预算执行审计、会计集中核算制、政府集中采购等制度融合起来进行审计思考和探索。

　　作者单位：河海大学