论我国行政公开制度的现状及其走向

作者：文章来源：北京中立诚会计师事务所点击数：更新时间：2006-6-14 19:14:00

政府机关，中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究，研究重点主要集中在行政公开的义务主体，对于行政公开的权利主体的研究较少。当然，随着中国加入WTO之后解决透明度问题的需要，相关部级机关也正在拟定相关政策。

　　（4）行政公开的内容范围狭窄

　　现行制度关于行政公开内容的规定非常不完善，最大的缺点表现在对于除外事项的解释过于宽泛。如对于行政公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”，这样的界定实际上是非常不明确的。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心。对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。

　　因此，在以后的立法中，应该明确何为国家的秘密事项，何为国家机关可以公开的对象，应该确定一个统一的标准，明确公开和秘密的界限。

　　（5）行政公开的方式简单

　　行政公开制度中，公开的方式是多种多样的，各种不同的公开方式构成了行政公开的制度多样性。现行制度中多采用主动公开方式和对所有人公开，除此之外，还有依申请公开的方式和对利害关系人的公开。不同的公开方式的公开范围、公开对象、救济途径都是不一样的，应该加以区分。

　　（6）行政公开的手段落后在现行行政公开制度的手段中，多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统媒体方式公开，或者是公开的范围多局限于行政公开主体的组织内部，公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息，这种做法不利于提高行政公开的效率。即使强调了网上政府的概念和网上公开的手段，但网页上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大。如笔者曾经登录某直属局网站，网页公开内容中介绍领导人员的章节竟然是其某前任因贪污被判处有期徒刑的领导，网页公开内容的陈旧可见一斑。

　　（7）对于不予公开的救济手段规定不足

　　现行制度中，如果义务主体不予公开，最多只是追究内部责任，缺乏对不予公开的法律救济途径。

　　三、完善行政公开制度的对策

　　（一）完善行政公开立法，实现行政公开的法制化

　　在社会主义法治国家中，行政应该是法治行政，要逐步使法律法规成为行政机关行为的主要合法性依据。如前所述，我国的行政公开制度有政策性强的不足之处，政策作为行政公开制度建立初期的主要依据是可以理解的，但是在全国推行行政公开制度并使之更加深入，有必要制定和颁布行政公开方面的法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。从世界范围看，行政公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等行政公开方面的特别法，其他程序方面的总则性规定适用《行政程序法》。代表国家有美国和日本；第二种是没有特别法的规定，相关问题规定在《行政程序法》中，代表国家为德国。中国应该在吸取外来经验的基础之上根据中国行政公开的现实情况，制定出有中国特色的行政公开立法。在立法安排上，应该先制定《财产申报法》、《政府采购法》、《信息公开法》等特别法、然后在这些法律的基础之上，制定统一的行政程序法。

　　（二）加强对于行政公开制度内涵的研究

　　行政公开制度是指国家行政机关、法律、规章授权行使行政职权的企事业组织和公务员依法主动或者依申请将除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的其他事项予以公开的制度。行政公开制度不同于政务公开制度，政务公开除了包括行政公开制度以外，还包括其他诸如院务公开、检务公开等公开制度。行政公开制度不同于村务公开制度，因为村务公开制度属于村民自治范围内的事情。因此说我国公开制度是由不同层级的制度组成的。

　　（三）逐步扩大行政公开的义务

　　主体范围目前行政公开的主体范围主要集中在各级行政机关中，其中又主要集中在基层行政机关。而实际上行政公开的主体范围不仅仅局限于行政机关，而且应该包括行政机关之外的其他行政主体，如法律、法规和规章授权的行使国家行政权力的组织。在实际推行中，对于行政主体的行政公开，可以采用先以行政机关的行政公开为龙头，取得一定经验后再行扩大到法律、法规和规章授权的组织。

　　（四）深入研究行政公开的公开方式

　　根据公开方式的不同，行政公开可以分为主动公开和依申请公开；根据公开对象的不同，行政公开可以分为对所有人公开和对利害关系人的公开；根据公开的地点不同，可以将之分为公报的公开、阅览室的公开、复制的公开；根据收费与否，可以分为免费的公开和收费的公开。在我国，行政公开的主要形式是行政主体主动公开，缺乏对于依申请公开的详细规定和深入研究，从而影响了行政公开的效果，因此，我们应该加强行政公开方式的多样化，增加依申请公开的规定和对利害关系人公开的规定。

　　1、主动公开和依申请公开主动

　　公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。依申请公开是指权利主体按照一定的程序和条件向负有公开信息义务机关和工作人员请求公开某项情报的方式。

　　2、对所有人公开和对利害关系人公开

　　对所有人公开就是公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制。而对利害关系人公开就是公开的对象仅限于和公开的资料、信息、消息有利害关系的特定人。在对所有的人公开的方式中，行政主体公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制，而对利害关系人公开的对象仅限于与公开的资料、信息、消息有利害关系的人。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。这是公开的范围仅限于当事人。《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘

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