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对财政学中政府非税收入管理的再认识
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2010/10/4 14:50:50

  【摘要】非税收入是政府收入体系的一个重要组成部分。目前,我国在非税收入征管过程中存在众多问题,本文试图从非税收入的实际操作中发现问题,以寻求非税收入的财政管理建议。

  一、政府非税收入管理存在的问题

  1.非税收入认识上的误区和指导思想上的偏差

  (1)政府财政收入偏重于非税收入的趋向。世界主要市场经济国家的政府收入来源一般包括两部分:一是国家税收收入,二是政府非税收入。其中,税收收入是政府预算收入的主要来源,政府非税收入在整个预算收入中所占比重不大。

  (2)认为地方政府及财政部门可以对非税收入资金的随意支配。按照国务院文件规定,政府及财政部门只能对专项资金以外的预算外资金结余进行统筹调剂使用。但在实践中,有的地方认为既然非税收入所有权归政府,管理权归财政,就不区分资金性质,不按预算级次,对部门和单位收入的各类非税收入资金采取简单“一刀切”的比例调控方式,有的调控比例高达30%,不仅严重挫伤了部门和单位的积极性,而且影响了事业的正常投入和发展。

  2.征管主体不明确,执收行为亟待规范

  在我国,非税收入的征收是有各执收单位自行征收,财政机关内部没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理,而行政性收入项目的审批权又是在发改委(物价部门)。这种多方征收、多头管理的格局,肢解了财政管理职能,分散了非税收入征管力量,增加了非税收入管理成本造成了“以费养人”局面,更是形成编制人员膨胀的主要根源。同时,现行执收执罚行为主要存在擅自出台收费项目、提高收费标准、扩大收费范围、违规使用票据以及随意将行政事业性收费转为经营性收费等,导致多收乱收,加重了社会负担;另一方面则存在该收的不收,该罚的不罚,随意减免,收人情费,导致财政收入流失。

  3.收费项目偏多,非税负担较重

  我国现行政府非税收入范围较广,类型较多,非税收入项目主要有行政事业收费、罚款和罚没收入、国有资产、资产有偿使用及经营收入、政府性基金、专项收入和其他收入等。其中,各项目中,行政事业性收费收入和政府性基金收入在政府非税收入中占主导地位。而与税收负担相比,早已超过了税收负担,形成了事实上的“非税大于税”的现象。

  4.票据使用不规范,财务制度观念淡薄

  从财政票据使用情况来说,目前只有收费票据和结算票据两种,因票据种类单一,造成单位在开展某些经济业务活动时,不便操作,如行政单位开培训班收取培训费、工本费,开会收取会议费、资料费时,若开具收费票据则无此收费项目;如开结算票据,对方入账报销不符合规定。从其他票据来说,不少部门仍在使用专用票据,原来预算外资金管理制度中对不使用财政票据的收入没有规定必须交纳财政收入专户;不少单位因使用其他票据的收入没有交财政收入专户。

  5.非税收入管理法制建设不完善

  目前,非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规,使得非税收入无章可循或有章难循。同时,非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性,缺乏健全的监督机制,造成各地政府的管理模式和管理办法不一样,非税收入管理难以规范,对违规行为难以约束。

  二、完善非税收入的财政管理

  1.更新非税收入思想,加大非税收入宣传力度

  要逐步淡化预算外资金概念,尽快建立非税收入新理念,要加大非税收入概念的宣传力度,使全社会都明确非税收入是财政收入的重要组成部分,把思想统一到“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”的共识上来,把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置,使各单位领导及财务人员全面了解政府非税收入管理的范围、目的和意义,提高加强非税收入管理的自觉性和积极性。积极寻求与纪检、监察、审计等部门的配合,加强舆论对政府非税收入管理的宣传,把部门预算收入和支出表上的预算外资金项目调整为非税收入和支出项目。

  2.完善征管机制,规范执收行为

  (1)全面清理非税收入项目,杜绝“三乱”现象。各级财政部门对非税收入项目进行全面清理,坚决取消擅自设立和不合理的收入项目,坚决核减超标准的收费。建立非税收入项目库,对收入项目实行编码管理。所有非税收入项目按规定进行设定和征收,任何部门和单位不得违反规定设定非税收入项目、范围和标准。

  (2)实行收费公示制度,提高收费政策的透明度。执收单位实行非税收入项目、标准、征收依据公示制度,财政物价部门配合做好收费年度审验工作,对年审合格单位的收费情况要在媒体上予以公示,提高收费政策的透明度,自觉接受社会监督。

  (3)依法组织非税收入的征收,不多征、少征或者擅自减免。各执收单位按规定,依法组织非税收入的征收,不得多征、少征或者擅自减免。对上下级分成的非税收入,应按照“就地缴款、分级划解、及时结算”的原则,由财政部门及其非税收入管理机构通过财政汇缴结算户定期划解、结算,执收单位不得直接上解或下拨非税收入。对国有资源和国有资产进行出让、转让、租赁时按照公开、公平、公正的原则,采取拍卖、招标等方式进行,从而避免暗箱操作。

  (4)深化部门预算改革,确保财政收支平衡。所有非税收入全部纳入部门预算管理,按照统一支出项目、口径和标准,核定单位支出预算,充分挖掘非税收入可用财力,增加财政收入,确保财政收支平衡。

  3.完善预算机制,规范政府非税收入管理

  逐步将非税收入编入部门综合预算,统筹安排,增强预算的完整性、真实性和准确性。逐步淡化部门与行政事业性收费、罚没收入等政府非税收入的直接经济利益关系,取消“收支挂钩”政策,按照“量入为出、收支平衡”原则,对预算内、外的财政资金实行统筹安排和统一标准分配。除有特定用途的政府非税收入或个别政府非税收入需补偿征收成本支出外,非税收入原则上由政府统一安排使用,不与有关部门的支出挂钩,不再实行结转部门下年使用。

  4.加快法制建设步伐,健全非税收入监督机制

  (1)要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面,加快非税收入管理法律体系建设步伐,出台政府非税收入征管法,将非税收入从立项、标准、征收减免程序、上下级资金分成、财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法以法律法规的形式固定下来,实现依法管理非税收入。

  (2)要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度,定期向社会公布非税收入项目和标准,实行挂牌征收,使缴款单位和群众做到心中有数。

  (3)要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度,对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象,通过各种媒体公开暴光,并依法给予处罚。四是要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告制度,自觉接受人大、审计的监督。

  参考文献:

  [1]孙福康,杨泉兴.对政府非税收入管理理论与实践的思考.经济研究参考,2007,(28):37-43.

  [2]魏萍.规范和加强政府非税收入的财政管理问题.时代经贸,2007,02:27-28.

  [3]丁宗祥,臧华清.非税收入管理中存在的问题及建议.财政监督,2007,03:35.

  [4]于瑾.政府非税收入管理存在的问题及建议.林区教学,2007,(6):99-100.

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