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“以钱养事”转移支付制度的问题及对策
作者:周学荣 … 文章来源:网络搜集 更新时间:2008/11/26 21:50:26

【摘要】 财政转移支付资金是我国农村税费改革后地方政府重要的资金来源,也是“以钱养事”这一新机制重要的资金来源。目前我国财政转移支付制度不完善,转移支付资金的使用效率不高,已远远不能适应新农村建设的的需要。本文从完善我国现行转移支付体制对“以钱养事”这一新机制的重要意义出发,分析了用于农村税费改革的转移支付资金的使用问题,并结合西方发达国家经验提出相应的对策建议。

   【关键词】“以钱养事” 转移支付 农村公共服务
  
  自2002年开始在全国农村推行税费改革以来,一方面大大减轻了农民负担,另一方面,也加大了基层财政“空心化”的趋势,使政府在广大农村地区公共服务的职能缺位现象更为严重。在这种形势和背景下,湖北省率先进行了农村公共服务“以钱养事”的体制改革,开始对以乡、镇、站、所为主体的农村公共服务体系进行根本性的改造,推行了以建立“花钱买服务,养事不养人”的新型农村公共服务体系为主要内容的改革。然而,湖北省在“以钱养事”的转移支付制度中还存在一些问题,对这些问题的分析将有利于改革的进一步深入。
  
  一、现行“以钱养事”转移支付制度存在的主要问题
  
  转移支付制度不仅是缓解基层财政困难和解决地区公共服务不均衡所采取的最直接、最有效的制度安排,也是我国农村税费改革和建立农村公共服务体系的必要途径之一。但目前我国农村公共服务的转移支付制度还有很多不完善的地方。
  1、转移支付的法律、法规不完善
  我国现行的财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,法律约束和监督机制不健全,主要表现为相关的法律法规体系建设滞后。如现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》,到目前为止,还没有专门的或者相应的关于财政转移支付的法律规定,使得转移支付制度在施行的过程中缺乏法律的权威性和统一性,客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。
  2、支农资金支付形式的不确定性
  在“以钱养事”这一机制中,规定农村税费改革转移支付中专项用于农村公益性服务的资金,以及上级拨付的其他农村公益性服务专项资金作为“以钱养事”这一新机制重要的资金来源,这种把本身就因为支农项目的不确定性并具有波动性的“农村公益性服务专项资金”作为“以钱养事”的资金来源,对资金的数额、支付的时间及方式都没有明确的规定,从而使得“以钱养事”的资金来源具有不稳定性和波动性。
  3、单一的纵向转移支付
  根据世界一些发达国家的经验,有效率的转移支付一般采取的是纵向和横向相结合的转移支付体制,而我国一直采用单一的纵向逐级传递式模式,地区间横向转移支付几乎没有,更不要说城市对农村地区的转移支付。这种单一的横向缺失的转移支付模式不仅不利于减轻中央财政的负担,而且因为资金来源的有限,也不利于农村公共服务体系的建立和完善。
  4、转移支付中支农资金流经的渠道过长
  我国目前有五级政府,是世界上主要国家中政府层级最多的。这种层级过多的政府结构增加了财权事权划分的难度,影响了财政转移支付制度的规范化。而且,我国转移支付的支农资金从中央划拨开始,要流经每一级政府,每一级政府都要成立专门的机构或办事委员会来分析决策资金的分配和使用,这样, 每一环节的办公费用都会消耗一部分资金。同时资金流经的渠道过长,在一定程度上也造成了资金在拨付流通过程中缺失现象严重,大大增加了资金流动的成本。
  5、资金划拨方式不合理
  湖北省政府规定,农村公益性服务的项目经费应该根据合同规定,按时间、工作进度拨付,财政部门采取国库直接支付的办法将经费直达给承担服务的主体,保证专款专用。但是落实到具体的实践中,不少乡镇却将拨付到村级的转移支付资金由“拨付制”改为“报账制”。而且不少县级财政部门不按政策规定将服务经费直接拨给服务主体,而是将服务经费拨付到乡镇财政,再由乡镇财政发给承担服务的主体,这样不仅造成乱报账,而且使农村公共服务的资金到位不及时,甚至被挪用、挤占。
  6、资金管理主体错位,管理过程不透明
  我国现行的对村级转移支付资金的管理十分混乱,主要表现在两个方面。一是管理主体错位。转移支付资金是村级组织运转的主要资金来源, 而镇级农经中心是集体资金管理的职能部门, 转移支付资金的使用方案应当由农经中心编制或农财共同编制, 报市农经、财政部门共同审核。这样才能避免应属财政列支的费用转嫁成为农村负担。但是,在转移支付的资金到达地方的时候,很多乡镇把已分配给村级使用的转移支付资金仍视作财政资金直接交由乡镇财政所管理,由财政部门负责资金的运行,乃至于资金的分配、使用、核算等与乡镇农经管理部门基本不沾边。二是管理不透明。在很多地方,转移支付资金的分配原则、分配额以及资金的使用情况一直实行内部操作,公众乃至下级管理主体都一概不知。特别是有的地方,村级转移支付资金的使用者与所有者分离。具体落实到一个村,对于转移支付的资金应分配多少,实际分配了多少,分配下来的资金用了多少, 用在了哪些项目上,最后是结余还是透支等等问题村民乃至村委会都一概不知,根本无法监管。
  
  二、与“以钱养事”相配套的转移支付制度要求
  
  1、完善转移支付制度是我国财政体制的本质要求
  转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分,是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间财政分配关系、实现财力均衡的基本手段,在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的公平与效率。特别在农业税取消后,财政转移支付资金,不仅是保障村级工作正常运转的主要资金来源,更是保证当前农村公共服务得以实现的重要支柱。所以,建立完善的转移支付体制是我国财政体制的本质要求。
   2、“以钱养事”要求转移支付制度的完善
  按照“以钱养事”中“钱随费走,费随事留”的新理念要求,将原来按“七站八所”的人头数所拨付的资金改为按为服务对象提供服务项目的多少来拨付经费。这样,“钱”就成了这一新机制成败的关键。按湖北省政府的规定,农村税费改革转移支付中专项用于农村公益性服务的资金以及上级拨付的其他农村公益性服务专项资金是“以钱养事”这一新机制服务的重要资金来源,同时从2006年起,省级财政每年筹措一亿元资金,对实行以“钱养事新”的乡镇“以奖代补”,通过转移支付专项资金支持乡镇公益性事业发展。由此可见,转移支付资金是“以钱养事”这一新机制的重要资金来源,完善转移支付体制,提高资金的使用效率,也是“以钱养事”这一新机制的客观需求。资金使用效率的高低,直接关系到这一新机制实施的成败。因此,从理论上探讨提高“以钱养事”中转移支付资金的使用效率和措施,追求两者之间的最佳状态,对于“以钱养事”这一新机制的推广和执行具有重要意义。
  
  三、提高“以钱养事”转移支付资金使用效率的主要措施
  
  根据世界上一些主要发达国家在转移支付体制中的经验,要有效地发挥转移支付资金的效率,不仅需要建立关于转移支付的法律法规体系,还要确定适合本国国情的资金来源方式、拨付渠道、管理方式以及支付方式。
  1、明确、完善的法律法规是保证
  公共财政体制下的转移支付本来就关系到国家财力在各级政府间的流动,是一项涉及面广、政策性强的分配形式。具体到 “以钱养事”这一涉及项目众多、管理主体复杂的措施的落实上,规范化、法制化就成为转移支付制度的重要基础和核心。只有以法律的形式对转移支付资金的分配、使用等环节加以规范和协调,用法律把公共财政体制中转移支付资金的使用原则、资金划拨形式、划拨标准等明文规定下来,从制度上保证资金的使用,才能避免这一机制在运作过程中的随意性和人为性,提高转移支付资金的使用效率。
  2、资金的来源、流通和实施环节是关键
   (1)明确多方面的资金来源。目前中央财政负担过大,我国工业已发展到了一定的水平,只有在纵向转移支付的基础上,逐步建立城市地区对农村地区的横向转移支付体制,才能在不增加中央财政负担的前提下,加大对“以钱养事”新机制的资金投入力度,从源头上保证农村公共服务政策的落实,使城市和农村相互支持、协调发展。
   (2)适度合理的资金拨付层次。据世界发达国家的经验,转移支付的资金在拨付的过程中,经过的层次越少,越能防止资金在拨付过程中的流失,保证资金最后足额落实到“事”上。
   (3)采取账户直达的“拨付制”的资金划拨方式。目前在公共财政体制里,比较常用的资金划拨方式有两种,报账制和拨付制。前者是提供服务的主体在实施完职责范围内的项目后,凭相关的发票等有效证明领取所需资金的一种方式;后者是服务主体在项目开始时就被给予了相应的资金。在公共服务的这一特殊领域,采取账户直达的拨付制的资金划拨方式,不仅能保证资金的及时到位,而且能有效的避免在报账过程中的寻租现象。因次,在拨付公共服务项目经费时,应由相关部门根据有关预算标准将项目实施所需一定比例的资金用账户直达的方式,由县财政直接拨付到服务人员个人账户上,以提高资金的使用效率。
   (4)资金管理主体明确、过程透明。转移支付的资金要落实到具体的支农项目中,只有明确管理主体,并把使用资金的每一个过程 、每一个环节进行公开,接受村民监督,才能做到既让农村公共服务的主客体放心,又提高资金的使用效率和效益。特别是在转移支付资金的拨付、使用两个方面要公开透明,同时实行资金专户管理 ,把资金总额 、拨付标准向社会公开,这样才能有效保证资金无截留和挪用,将有限的资源配置到最需要的地方,从而提高资源的配置效率。
  
  四、构建“以钱养事”转移支付制度的路径选择
  
  1、建立完善的法律法规体系
  结合我国目前转移支付制度相关法律法规建设比较滞后,人为因素影响大,随意性较大,缺乏规范性等现实情况,本文认为应从宏观和微观两个层次上保证转移支付制度的实施。一是全国人大应制定专门的转移支付的法律,以法律的形式规定各级政府的支出责任和收入权利,在此基础上确定转移支付的规模、责任主体、转移支付的具体形式、支付渠道等;二是地方政府应制定关于地方专门的转移支付法规,对地方转移支付资金的使用范围、管理主体、支付形式等加以明确规定,保证转移支付制度在地方的实施。
  2、逐步建立城市对农村的转移支付体制
  由于受历史、经济、社会等各方面的影响,我国地区之间的发展很不平衡,特别是城乡差距越来越大。而当前农村公共服务体系中转移支付的资金都是单一的中央对地方转移支付资金中的一部分,资金来源单一。在这方面,本文认为应该采取纵横并举的转移支付的方式,特别是在我国实行工业反哺农业的政策和城市工业经济已经发展到了一定水平而农村发展滞后、两者差距越来越大的情况下,我国应在逐步建立东部对西部、发达地区对落后地区转移支付机制的基础上,加快建立城市对农村的横向转移支付模式,从而在不增加中央财政压力的前提下,加大对农村地区公共服务的投入力度,逐步缩小城市和农村的经济发展水平。
  3、减少转移支付中支农资金流动的中间环节
   中间环节过多,项目资金层层延压,最终实际到达村里的资金所剩无几。因此对用于农村公共服务转移支付的资金,应由中央按照相关比例要求直接拨付到各省,再由省到县,由县根据项目使用要求,采取账户直达的方式,将资金直接拨付到服务主体个人账户,缩短中间拨付渠道,防止被挤占、挪用和代扣现象的发生。
   4、建立“拨付制”的资金拨付方式
  为保证用于农村公共服务转移支付的资金足额、及时拨付给服务主体,应加强对乡镇政府把转移支付资金由“拨付制”改为“报账制”现象的整治。公共服务资金的管理主体应在项目审批确定后,按预算要求,在项目开始时就用账户直达拨付相应的资金给服务主体,确保农村公共服务资金的及时到位,有效防止乱报账,提高资金使用效率。
  5、建立明确而透明的资金管理体制
  (1)明确管理主体,搞好分工协作。可采用由专门独立的机构对转移支付资金进行管理的方法,对转移支付中的支农资金,由县财政部门建立专户按照规定的额度和期限将转移支付的资金拨付给乡镇农经部门,由乡镇农经管理部门作为管理主体,设立转移支付的核算专页,单独核算,而乡镇政府的其他部门特别是财政部门不得参与资金的管理,只赋予其相应的监督权。
  (2)建立支农资金公开透明的管理体制。可以从以下两方面着手:一是将支农资金的分配原则及分配方式向各级政府及公众公开,让地方明白应该分配多少资金、按什么标准分配,方便地方主体对资金使用的监督和管理;二是实行村务公开、政务公开,对分配下来的转移支付的资金金额、用途等,都应向村委会和村民公开,接受村民的监督,保证资金的使用方向。
  
  
【参考文献】
  [1] 张敏:对我国财政转移支付制度的现实分析[J]. 云南民族大学学报(哲学社会科学版),2007年5月第24卷第3期.
  [2] 中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅:关于建立“以钱养事”新机制加强农村公益性服务的试行意见.鄂办发[2006]14号文件.
  [3] 各级综改办要切实发挥对“以钱养事”资金的管理监督作用.鄂办发[2007]17号.
  [4] 冯友丽:完善我国财政转移支付制度[J].合作经济与科技,2007年第11期.

 

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