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财政转移支付机制与农村均衡发展
作者:由建勋 陈… 文章来源:理论探索 更新时间:2008/8/6 19:32:36
  随着农业税取消后县乡基层财政困难的增加,农村贫困地区的公共产品供给日见萎缩。而作为重要均衡手段的财政转移支付机制,又过分注重“效率优先”,对不同农村地区间经济发展和财政能力的平衡重视不够,从而出现了许多制约农村贫困地区健康发展的问题。为实现全国农村均衡发展,必须深化改革,构建公平合理的横向均衡财政转移支付机制。

  县级财政作为我国农村公共产品供给的主渠道,自农业税取消后,对农村的公共产品供给日见萎缩,已经成为妨碍农村社会经济均衡、和谐发展的重大隐患。因此,通过财政转移支付机制的创新,构建公平合理的农村均衡财政转移支付机制,对均衡农村社会经济发展、保障农村公共产品的有效供给、改善贫困地区农民生活具有重要的推动作用,对于实现我国农村社会经济全面、和谐、可持续发展具有重要现实意义。

  一、现行财政转移支付机制在促进农村均衡发展方面存在的问题

  财政转移支付机制的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化,调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距,贯彻国家的公共物品分配公平化的政策意图。但目前在农村的财政转移支付所起到的作用却与制度目标相去甚远。

  (一)税收返还和结算补助的政策导向与目标不符,抑制地区之间差异的功能微弱。通过中央政府对地方的税收返还和补助来达到均等化目的,从理论上看好像可行,但在实际操作中却与政策导向目标相去甚远。因为分税制改革以来,中央、省、地市三级政府财政通过采取层层集中策略,尽可能多地从下级财政抽取资金,将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。留归县乡的固定收入,多数是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种,征管难度大,征收成本高,增收潜力小。相关统计资料显示,中央和省的财政收入占我国财政总收入的比重超过60%,且增收税种绝大部分在中央,而县乡财政收入一般只占20%左右。中央对地方的税收返还和补助又按“基数法”确定,直接与征税额挂钩,经济发达的农村地区财政收入基数大,相应地从中央得到的返还额也大,“基数”中包含的旧体制的不合理因素,在逐年的滚动过程中,不仅不会消除而且还呈逐步放大之势,因此客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP存在高度正相关关系。由于此,经济落后的农村地区的县乡财政就捉襟见肘,难以实现支持地方经济发展的目标,从而有悖于公共物品提供均等化目标。

  (二)专项转移支付资金管理混乱,人为地扩大了经济发达地区农村与经济欠发达地区农村之间的贫富差异。专项拨款,本意是加强中央政府的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件,但在实际操作中,由于缺乏客观标准与合理的分配程序,只能凭领导的主观臆断或者地方配套资金的高低来确定补助地区和拨付数额。在这种情况下,中央安排的大量专项转移支付资金无疑成了基层政府官员的争夺目标。在中央专项转移支付缺乏明确的核算办法,资金使用缺乏有效的监督措施,更兼要求地方给予一定的资金配套的情况下,经济越发达的农村地区可提供的配套资金越多,得到的拨款也就越多;财政困难的农村地区只能“可望而不可及”,即便少量流入的专项拨款也大多剩下用于救灾等特殊政策目标的专用款项。大量财政资源没有转移到最需要的农村贫困地区而是流入了发达地区,“马太效应”放大导致的直接后果是:地方财政越是困难的农村贫困地区,得到的财政转移支付资金越是匮乏,从而削弱了财政转移支付对农村贫困地区和弱势群体的均衡作用,进一步扩大了不同农村地区之间的贫富差异。

  (三)转移支付的均衡力度过小,无法形成规范、有效的财政横向均衡机制。转移支付的目标应是兼顾农村地区平衡,促进全国农村经济和谐发展。而事实上,目前的财政转移支付机制,却是在承认各地区既得利益前提下的兼顾公平。虽然近年来实施过渡期转移支付时引入因素分析法,并利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度,从而在全国范围内实现了统一的公式化分配,但由于过渡期转移支付所占比重十分有限,其余各种转移支付形式又各自为政,财政统一支配各类专项补助的实际能力非常薄弱,大量的转移支付资金通过条条下拨,绕过了财政转移支付的渠道和政府预算的口径,转移到了农村发达地区。如2001年中央用于均等化的转移支付资金为138亿元,而用于专项支付和基数返还的资金达6015亿元,后者是前者的44倍;地区之间的财政收入差距更为悬殊,发达地区人均财政收入3640元,而贫困地区仅230元,相差近16倍。转移支付只侧重纵向分配,忽视横向均衡机制的弊端,难以从制度上抑制各地农村间贫富差距继续拉大的趋势。

  (四)规范转移支付的法律法规缺乏,阻碍了农村公共服务均等化目标的实现。发达国家对转移支付资金的管理都有一套完善的法律法规,对转移支付中的若干内容,包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法的形式加以规定,甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律加以明确规定。而我国对几千亿转移支付资金的管理,却只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》,并且这个转移支付办法的行政色彩非常浓厚,缺乏科学确定转移支付的规定、办法,支付的自由性和随意性很大。如2003年中央财政决算报告中,对专项转移支付有2300多亿资金没有开列具体项目。此外,一些省级财政部门对中央转移支付预算的编制也很不完整,实际上已经脱离了地方人大的监督。可以说,财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象,已经成为一种相当普遍的现象。由此导致各部门雁过拔毛,大批政府官员“权力寻租”,甚至直接向项目单位提取一定的所谓“管理费”。中央财政转移支付经过层层“转移”之后,几乎每一笔专款都会出现10%~30%的损耗。另外,随着中央对“三农”问题的重视,近年出台的一些导致县乡财政增支减收的政策(如取消农业税),都要地方自行消化,导致农村贫困地区特别是县乡基层财政严重入不敷出,非常被动。从而形成越是财政困难的农村越容易挤占挪用专项拨款,于是很大一部分转移支付资金成了地方政府的“吃饭钱”,使得农村贫困地区公共服务均等化目标更难以实现。

  二、改革财政转移支付机制,促进农村均衡发展

  为实现转移支付的横向均等化目标,消除其中与实现公共服务均等化相悖的因素,促进农村财政能力的平衡,财政转移支付机制的改革,应从“效率优先”为主向以均等化拨款机制过渡。

  (一)逐步调整财政转移支付形式,增强财政的横向均衡能力。从财政转移支付的五种形式看,除过渡期财政转移支付外,税收返还、体制补助、专项补助和结算补助等几种形式都属于非均等化财政转移支付,基本上起不到横向均衡作用,而前者比重又太低,作用十分有限。为发挥转移支付的横向均衡作用,建议对转移支付形式作以下调整:首先,逐年降低直至最终取消税收返还。具体建议是:维持现行税收返还运转方式不变的基础上,中央每年从对各地的税收返还额中切出一定比例,结合中央从增量中拿出的部分资金,组成中央对地方的横向均衡补助。切块的比例可以酌情确定,比如起始年为20%,以后每年增加5个百分点,逐步实现向均衡转移支付机制过渡。这样历经4~5年即可实现低限均衡目标,从而基本满足向贫困农村提供必要公共物品的目标。其次,逐年扩大一般性转移支付比重,使农村贫困地区县乡基层政府能有足够的财力,履行应承担的农村公共物品提供职责,从而使农村贫困地区的居民能享受到基本的社会福利或公共物品。最后,对分散在各个预算支出科目中的名目繁多的专项转移支付进行清理、整顿和归并,取消不符合公共财政要求及一些过时的支出项目,简化和整合重复交叉的专项补助项目,使其既与专项转移支付的内涵与外延相吻合,真正发挥它应有的职能作用,又能将其逐步规范为“整块拨款”,增强农村贫困地区的造血功能,刺激地方经济发展,提高财政横向均衡功能。

  (二)建立有利于横向均衡的转移支付机制,使转移支付资金体现扶贫效应。为改变贫困地区农民享受的公共产品范围窄、种类少、水平低,所需资金主要通过村民筹措方式解决,成本支出主要由农民自己承担的现状,建议按照全国各地农村居民应享有平等的公共产品供给的制度框架,在财政转移支付机制建设方面采取以下几项措施:首先,政府要本着让不同地区农民平等地享受到最基本的公共物品的原则,调整公平与效率的关系。要充分考虑我国经济发展的特定阶段和具体条件,特别是农村贫困地区公共物品严重不足的现状,从促进农村和谐发展的角度出发,建立科学的测定收入能力和分配转移支付资金的制度及计量方式,以改变传统的过分强调效率而忽视公平的做法。在标准支出的测算上,除进一步完善既有的地区差异系数外,还应将运输距离、人口密度、少数民族人口比例等因素考虑进去,真正建立起一套反映农村支出成本差异系数的指标体系,使困难程度不同的农村所得补助由准确的系数决定,避免人为因素干扰,有效防止转移支付过程中寻租、舞弊或讨价还价行为,以达到对农村贫富不同地区转移支付的均衡安排。其次,中央要改革扶贫帮困体制和重大灾害拨款体制,加大农村贫困地区基础设施和农业科研的支持力度。对于上级财政专项转移支付和拨款项目应严格区分项目性质,取消不必要的基层财政配套资金,避免县乡财政拆东墙补西墙。最后,实行直接拨付制,减少拨付中间环节,将转移支付资金用途尽最大可能地直接支付给基层政府,以避免或减少省、市政府的截留,提高转移支付的使用效率,便于对转移支付资金的使用进行监督和事后评价。

  (三)调整和优化现行转移支付的结构,加大横向均等化转移支付的比重。转移支付机制改革,应按照各地县乡政府均能为农村提供基本的公共物品的原则加以建立,同时对存在有跨区溢出效应的地区财政支出做出适当补偿。即均衡时既保持一定的地区财力差距,又不能使地区财力差距过大。因为地区财力差距过大,不仅使地区公共服务水平差距和地区社会发展差距拉大,同时会影响社会效率、造成资源配置低效、贫富矛盾加剧;地区财力差距过小,则会缺乏必要的激励机制,从而不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。只有使地区间财力差距保持在合理的区间时,才能促使资源合理配置,从而实现公平与效率的基本统一,保持不同地区政府行政能力和公共服务能力的大体均等。鉴于县乡基层政府承担着70%的农村居民绝大部分公共物品的供给重任,而分税制改革以来农村贫困地区县乡基层政府的财政汲取能力又最弱,因此,建议现阶段中央应加大一般性转移支付所占比重,整合现行有关财政性补助政策,压缩随意性较强的专项转移项目和资金,并将均等化转移支付的对象明确界定为县乡基层政府,尤其是贫困县乡,以缓解农村贫困地区尖锐的公共产品供求矛盾,以达到不同地区间农村居民享有的公共产品供给水平相对均衡。

  (四)健全和完善转移支付的法律法规,增强转移支付机制的透明度。为尽快改变我国现行财政转移支付机制缺乏明确、规范的法律规定的现状,必须健全和完善转移支付的法律法规。首先,应加快修订预算法或研究起草制定财政转移支付法工作,在修订或立法时,将转移支付的目标、原则、内容、形式、资金来源、核算标准、分配程序和计算方法等加以确定,对于作为其中重要组成部分的专项转移支付机制,还应将一般性转移支付的适用范围,专项转移支付项目的设立、实施原则,相应的预算会计科目等确定下来。同时,编制转移支付预算,建立完善的预算司法程序,并报经人大批准后执行,以增强转移支付决策的公开性、稳定性和透明性。其次,通过立法科学界定各级政府的职责范围,在明确各级政府事权的基础上明晰各级政府的财政支出责任,并赋予相应的财权,对于各级政府共同承担的公共事务,根据各方受益程度和基层财政承受能力,来确定合理的分担比例,从而在法律的框架下解决不同级政府相互之间的职责重叠与缺位问题,消除各地财力不平衡中的不合理因素。再次,建立完善的转移支付监督机制。各国经验证明,确定和调整中央与地方政府之间复杂的转移支付关系,监督保障机制是必不可少的。为此,我国应借鉴国外成功的管理经验,结合我国的具体国情,建立专门的监督执行机构,并以转移支付法加以规定,赋予它们法定的转移支付监督管理职责。为提高监督效力,在转移支付法中还要制定相应的惩罚措施,对违反规定的地方政府,作出必要的处罚,以强化监督管理,使地方政府按照中央财政的要求来使用转移支付资金,以提高支付资金的使用效率。同时,为有利于监督,转移支付法还应明确规定凡与农村经济社会事务相对应的专项转移支付资金,一律以规范的方式下划到县乡,缩短转移支付路径,使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。

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