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借鉴国外经验完善中国农村公共产品供给
作者:王玲 兰庆… 文章来源:世界农业 更新时间:2008/8/4 20:23:27
  一、中国农村公共产品供给存在的问题

  (一)农村公共产品的范围界定公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品是私人产品的对称,是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。不完全具有这两种特征的称为“准公共产品”,如公园、电影院等。农村公共产品是指农村居民消费、享用的,具有非排他性和公益性的各类物质或服务产品。

  (二)中国农村公共产品供给存在的问题

  1.农村公共产品供给总量不足总的来说,目前中国农村公共产品的供给总量不足,调查显示,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67.9%的乡镇没有文化站。根据财政部官方数据显示,2003—2005年中国财政用于农业的支出总额分别为:1 754.45亿元、2 337.63亿元、2 450.31亿元。农业支出占财政支出的比重分别为:7.12%、9.67%、7.22%.由此看出,国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长,但农业支出在财政支出中的比重总体上处于下降趋势。根据《2006年中国统计年鉴》中国2005年仅地方财政收入15 100.76亿元,就远远高于用于四大类公共产品的支出2 450.31亿元,收支对比可见,国家对农村公共产品投入过低,这在一定程度上影响了农村公共产品的有效提供。如果将国家用于农业的全部投入扣除非公共产品形成部分,真正形成农村公共产品的份额将会更少。

  农业税取消后,相当一部分县乡失去了主体税种,一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转,尽管中央财政为贯彻全面取消农业税改革每年都加大转移支付力度,2004、2005、2006年中央财政用于农村税费改革的转移支付补助资金分别为510亿、662亿和782亿元,但根据税费改革的相关精神和农业税有关政策,中央的转移支付主要是用来乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上,乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入,而这个差额部分,中央转移支付不能覆盖到,由此便导致取消农业税后县乡的总体财力低于取消农业税之前的水平,这必将造成农村公共产品供给不足。

  2.农村公共产品供给结构失衡

  农村公共产品供给结构失衡主要表现在以下三个方面:①“供”、“需”结构失衡:在现有的农村公共产品供给中,政府为了满足地方各级政府决策者的“政绩”和“利益”的需要,大搞一些见效快、易出政绩的短期公共项目,而对于关乎农村持续发展、投资大、见效慢的产品却严重短缺。②“软”、“硬”结构失衡:从中国近年来财政用于支农支出情况中可以看出,支援农村生产支出和水利气象等部门的事业费在农业总投入中占有较大比重,2003、2004、2005年三年分别为:64.7%、72.5%、73.1%,而用于农村其他公共产品提供的财政资金比重则偏低,如农业科技三项费用2003、2004、2005年三年分别为:0.71%、0.67%、0.81%.③区域结构失衡:中国农村公共产品供给不平衡的状况也表现在地区之间的不平衡。市场经济发达、财源丰裕的东部沿海地区,公共产品的供应相对较好,而中西部不发达的农村地区,公共产品供给则严重不足。

  3.农村公共产品供给主体错位当涉及两级或多级政府间的共同事务时,在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面,缺乏一个明确有效的分担机制。如基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策,具有很强的溢出效应,属于全国性公共产品,应当由中央政府提供和融资,但实际上这些供给责任由乡镇基层政府承担。2004年,全国财政预算内农村义务教育拨款达到1 326亿元,中央财政对地方转移支付的教育补助专款约为150亿左右,仅占全国财政预算内义务教育经费总支出的11.31%.

  二、农村公共产品供给的国际经验

  (一)美国

  美国是世界上农业最发达的国家之一,早在2000年美国GDP就达到99 634.67亿美元,其中农业GDP为1 594.15亿美元,约占1.6%.美国政府对农业的总体投资900.51亿美元,占农业GDP的56.49%,之后的5-6年美国对农业的支持一直维持在很高的水平,有力地稳定了农业,使农业真正成为国民经济的基础产业。由此看出,美国对农业的支持力度非常大。

  在美国,由于政府与市场和社会之间有较为明确的分工,国家和农民的经济实力较强,地方和基层社会具有长期自治的历史和文化传统等条件,已经形成了由政府、企业和社会团体多元参与并共同提供产品的农村公共服务体系。其中各类非营利部门一年的运作资金相当于国内生产总值的7%~8%,如果把这些组织中义务工的贡献折算成金钱,非营利组织活动的价值接近国内生产总值的10%.中国2005年的国内生产总值已超2万亿美元,假设从比重上中国的非营利部门能达到美国一半的水平,它一年便可为社会提供价值约9 000亿人民币的服务,比政府的整个社会开支(包括福利性开支、转移性支付和社会保障开支)规模还要大。由此可见,利用非营利部门提供农村公共产品同样具有巨大的潜力。

  (二)德国

  西方各国普遍高度重视国家运用财税政策协调区域和领域经济发展并上升到法律层面。比如,德国《基本法》明确规定,国家财政具有“均衡联邦不同地区经济实力”和“保持生活水平一致”的责任和义务,国家财政应“在力求使各州收入水平和社会福利接近均衡的同时,努力缩小各州之间在公共服务能力和经济发展水平上的差距”。德国在实施横向转移支付的过程中,先测定各州居民人数,然后由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”,某州的“居民平均税收额”如果超过“全国居民平均税收额”的2.0%以上,这个州就属于富裕州,如果不足95%,那么该州就被列为贫困州。按规定,富裕州有义务向联邦政府上交一部分财政收入,贫困州有权取得来自富裕州的联邦拨款。“居民平均税收额”相当于全国平均数95%-102%的州则既不上缴也不能得到转移支付。

  (三)印度

  从经济实力上看,印度没有中国富裕,但在公共产品供给方面却有值得中国借鉴之处。在医疗服务方面,印度的农村医疗网络很健全,占印度人口72%左右的农村居民和城里人一样,享受国家提供的免费医疗。1996年以后,政府推出了社区医疗中心的规划,每10万名农村居民配备1个社区卫生中心,一个中心设30张病床和4名医生,并配有化验室和基本检查设备等。社区卫生中心无法处置的病人一般都送往设施较好、医护人员齐备的地区医院。据了解,印度政府2005—2006年度用于农村公共健康事业的总资金投入约24亿美元,与世界上很多国家相比并不算多,但是,印度政府把有限的投入公平地配置到最需要医疗服务的地方,在配置有限的医疗资源上尽量做到公平公正。中国城市、农村的人口分别约占全国人口的30%和70%,而城市、农村的卫生资源却分别约占80%和20%.据1998年全国卫生服务调查显示,中国87.4%的农民完全是自费医疗,农民人均卫生支出从1991年的22.56元上升到1996年的66.75元。2000年,政府财政用于农村公共卫生方面的资金总额还不到20亿元,平均每个农民每年只有2.5元。已经成为影响农村经济发展和农民脱贫致富的主要制约因素之一。印度还有一点值得中国借鉴的就是“村民自治”,印度村民治理委员会的主要目的是授权,尤其是给农村妇女足够的权利。村民委员会的建立使人民充分参与进来,实行自下而上的需求决策机制。

  (四)韩国

  韩国在20世纪60年代还是一个落后的农业国,经过40多年的持续发展,目前基本上实现了城乡经济协调发展和城乡居民收入同步提高,农村不仅实现了机械化、电气化和水利化,而且农民的收入也达到城市人均收入的85%.韩国农民之所以能够走上致富之路,靠的是“两大动力”:一是全国性的农民组织“农业协同组合”(简称农协),二是“新村运动”。农协经过几十年的运作,已成为农村经济和社会发展的支柱。以农协银行为例,目前农协自己经营的银行已达1 088家,遍布韩国所有农村。农协存款总额已超过韩国最大商业银行———国民银行,成为韩国最大和最信赖的“民族银行”。“新村运动”重视基础设施建设,把村庄发展成为一个单位,给它以自主权、注重领导层与村民之间互动。

  三、借鉴他国经验,完善中国农村公共产品供给

  (一)保障农村基础教育,加强职业技术教育从国际情况来看,无论是发达国家,还是发展中国家,都是由中央和地方政府共同承担初等教育的主要费用。如日本1980年中央政府承担了初、中等教育经费的25.4%,县级政府(相当于中国的省)承担了67.8%;美国1979年联邦政府承担了8.5%,州政府承担了40.1%;德国1978年联邦政府承担了0.3%,州政府承担了74.2%.目前,中国对义务教育的公共支出中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,而中央财政只负担2%.政府必须通过完善义务教育投入体制和管理体制,确保国家对义务教育的投入,同时大力发展农民职业教育,提高农民的文化技术素质。

  (二)加大纵向转移支付力度,发展政府间的横向转移支付

  首先,加大财政对农村转移支付力度,增加农村公共产品的供给,强化农村基础设施建设。其次,发展政府间的转移支付,发达省份适度支援欠发达省份,尤其是支援这些地区的非营利性农村基础设施建设,缩小东西部地区居民收入的差距。在这点上不妨借鉴德国的做法,分税制只是国家税收在政府间的初始分配而不是决定性分配,中国可以按照各个省、自治区或直辖市的人口数来确定具体的分配比例,在分税的一开始就有意识地兼顾公平目标,逐步缩小税收返还的规模,最终彻底摒弃“基数法”,采用“因素法”即考虑影响地方人均财政支出和收入的各项因素来确定对某一地区的财政转移支付额。建立起科学规范的政府间财政转移支付制度。如中央对一省进行的取消农业税补偿转移支付的数额,应与该省对农业税依赖程度成正比,与它的经济发展水平成反比(经济比较发达的省,可利用自己的财力,解决本地区县乡政府因取消农业税而带来的财政缺口,所需的转移支付数额就越少。)增加转移支付透明度,减少人为因素的影响。

  (三)建立起良好的决策机制

  在中国农村,由于农民对公共产品偏好显示的非全面性和农民的相对非理性特点,不具备运用公共产品最优供给模型的假设条件,只能退而求其次,选择一种符合中国农村情况的公共产品供给模式,应借鉴韩国印度的经验激发农民参与的积极性,让农民参与决策全过程,建立“民主表达需求意愿———政府集中决策”的“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制。

  (四)构建多元化的农村公共产品供给体系

  国际经验表明,多元化的供给主体与方式,有助于提高公共服务的总量与效率。因此,中国应在明晰产权关系的条件下,改变由政府或市场单独一方供给农村公共产品的思路,建立以政府为主、企业和社会团体为辅的多元供给模式,并实行适度的市场化供给。具体而言,政府、市场和第三部门(又称民间组织)在提供公共物品上应该形成一种互补的关系,对于纯公共产品,包括农村大型基础设施建设、基层政府服务、农业科技研究等,应该由政府担任供给主体,其中资本密集型产品多为全国性的共用产品,属于国家决策范围,供给主体应当是中央政府;技术密集型产品供给主体应该是地方政府。对于私人提供更有效的,政府可以以付费、补贴或购买的方式让民间组织、私营组织来参与提供;对于近乎私人产品的公共产品,如农村电信、有线电视、自来水、成人教育等,政府更多可按照“谁付费、谁受益,谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式,提高供给效率。也可以在农村推出社会效益与经济效益兼备的项目,引入社会和企业资本。在公共服务领域引入市场机制,并不意味着政府责任的弱化,而是对政府公共服务投入方式的合理定位。在公共服务供给多元化的格局下,政府仍然是最后责任人,只有把政府作用和市场机制有机地结合起来,才能通过农村居民的消费选择,实现其农村公共产品消费的效用最大化。

  (五)完备相关制度建设,强化法律保障

  美国农业的投入之所以能够稳定而可靠,主要一个原因就是美国的农业投入是以法制化作为保证的。投资数量、投资方向都由各时期的农业法规定,政府农业部只能在法律规定的范围内执行政策,使美国农业投入稳定又持续,这也是美国农业能够长久保持世界第一的原因之一。

  (六)重视农业科技以及科技成果的转化,提高农业的现代化水平美国政府一直比较重视农业的教育、科研和培训推广工作,集中体现在各级政府对农业科研和推广公共开支的支出在不断增加。目前,中国的农业科研和技术推广投资占农业总产值的比例还不到0.1%,而美国在1%以上,而且中国目前农业科技成果的转化率仍然偏低。因此,中国应加大对农业科研和技术推广的投入,改变支持方式,将增量投入主要投向项目研究和技术推广,降低农民获取农业技术的成本。

  (七)积极推动农业合作组织的发展

  借鉴国外如韩国墨西哥日本等国的农业合作组织经验,依据中国国情及现有立法体系和模式,应将农业合作组织界定为“社会团体法人”,这样能确保农业合作组织发展能够得到资金支持,并有利于农业合作组织在社会主义新农村建设中发挥更大作用,同时政府部门应该出台相应的政策,制定具体的实施细则,对农业合作组织的融资行为进行规范。目前,全国已经建立了十几万个农业合作组织,但是,在发展规模与规范性程度以及组织形式方面都存在一定的局限性。因此,各级政府应该大力支持和引导多种形式农业合作组织的发展,从法律、财力等各个方面给予各地农业合作组织的发展以支持,充分协调各地农业合作组织关系,鼓励跨区域、跨行业农业合作组织的发展,最终形成全国性的农业合作组织

  (八)完善乡镇机构改革

  由于免征农业税后,乡政府的工作将大大减轻,减员空间更大。国家要一方面通过中央转移支付弥补地方损失,另一方面通过乡镇机构改革以减员增效,彻底消除导致地方财政紧张的一个重要因素。

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