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建立我国公共财政支出绩效评价体系基本思路与途径的思考
作者: 文章来源:中华税网 更新时间:2008/8/4 16:29:07
一、建立健全公共财政支出绩效评价制度体系 

  评价制度是评价行为应遵守的规范,是开展评价工作的方法依据,制度体系的建设在绩效评价工作中的作用至关重要。目前我国公共财政支出绩效评价法律、法规建设近乎空白,制约了绩效管理工作的开展。为此,首先要加快公共财政绩效管理法制化建设步伐,在《预算法》、《审计法》、《会计法》和其他相关法律中增加绩效管理条款,通过强化公共财政绩效管理的法律地位,加强公共财政绩效管理约束力。其次,各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移。第三,要研究制定《公共财政支出绩效评价准则》、《公共财政支出绩效评价实施办法》、《公共财政支出绩效评价指标设置及标准》、《公共财政支出绩效评价结果应用》等制度和办法。第四,要建立财政、使用财政资金的单位、审计、监督机构、社会中介机构在绩效评价管理中的工作制度与规则,科学界定业务分工和职责。第五,大力推进政府预算会计制度改革,实行权责发生制的预算会计制度,真实、完整、全面地反映政府绩效,为实施公共支出绩效评价工作提供科学依据(见图表1)。 


  二、科学制定公共财政支出绩效评价指标体系 

  (一)评价指标的内涵和构建目标 

  公共财政支出绩效评价指标是财政支出绩效评价工作的载体,是政府衡量财政资源配置、结构优化、支出效率的一种工具,是反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值,它以数量的形式提供有关财政支出运行特征及其目标完成情况的信息,对财政支出的经济性、效率性和有效性进行检测和综合评判,是反映和揭示财政支出存在问题的重要量化手段。 

  财政支出是以满足社会共同需要为标准来参与社会资源配置,社会共同需要的多样性决定了公共支出内容的复杂性,也决定了公共财政支出绩效评价必须建立一个多层次的评价指标体系。 

  第一,财政支出内容的多样性决定了指标体系的多层次性。财政在参与社会资源分配过程中,资金的流动和支出的过程涉及社会再生产过程中的各个层面和各个环节,既包括生产建设领域,也包括非生产领域;既涉及中央和地方,也涉及部门和单位。要满足各阶层在社会产品分配中的利益,满足不同阶层的社会共同需要,公共支出呈现出政治、经济、文化、科学、社会各个层次的需要。这种多样性,决定了财政分配既要考虑经济效益,也要考虑社会效益和政治效益。 

  第二,财政支出的外部性特点决定了指标体系的多层次性。外部性是指某一经济活动对社会产生的积极或消极的影响。因此,评价财政支出绩效,不仅要考虑各类财政分配活动的直接结果,还要考虑各种间接结果,考虑财政资金分配对社会再生产的某一侧面、某一环节产生的影响。如对政府投资效益的评价,不仅要考虑是否满足社会共同需要,还要考虑是否产生“挤出效应”,制约了非政府投资行为。 

  第三,财政支出对象的层次性决定了指标体系的多层次性。在我国的财政支出框架下,财政收入进入分配领域要经过初次分配和再分配两个环节,初次分配由各级政府具有行政分配职能的财政部门完成,对财政资源总量进行整体安排和配置;再分配由行使公共职能的管理部门完成,对财政资金在所属各单位的分配进行合理配置和监管。财政资源从财政部门流向公共部门,再由公共部门流向具体资金使用单位或支出项目,这个过程是连续的,但各个环节中的主体所关注的对象是不同的,如对区域财政支出绩效情况的评价,评价主体是政府职能部门,评价对象是各级财政部门;而对财政资金具体使用实际效果的评价,评价主体是财政部门或主管部门,评价对象是资金使用单位或支出项目。针对不同的评价对象,设置评价指标的侧重点不同,如评价财政部门支出绩效状况,侧重对财政资源结构和布局配置的有效性和效率的评价;单位运用资金提供公共产品和服务的数量和质量,在具体指标的设置上可以区分不同的层次。 

  (二)评价指标的主要内容 

  1.经济绩效方面。财政支出讲求经济效益是由公共财政职能决定的,财政支出的资源配置职能是通过财政支出来分配资源,满足社会公共需求的。财政支出的经济调控职能是通过财政政策来调节社会经济总量,调整和优化经济结构的职能。在市场经济条件下,市场机制对资源配置起基础性作用,由于市场经济本身的缺陷,必须靠政府进行调控,但无论是总量调控,还是结构调控,都要服从于经济效益的不断提高。反映财政支出经济效益的指标通常包括支出总量指标和支出结构指标,总量指标是绝对指标,反映财政资金在某个部门或项目上投入的总体规模,如某年科技支出总数。结构指标是相对指标,反映财政支出的结构状况,它包括两层含义:一是某项财政支出占整个财政支出的比重;二是该项财政支出的内部结构,如行政运行占一般公共服务比重,办公费占商品和服务支出比重等。在政府绩效体系中,经济绩效是政府绩效的根本内涵和外在表现。 

  2.社会绩效方面。财政支出的社会效益往往是长期的、间接的,有时很难用货币来衡量和评价。社会效益评价指标在实际运用中更多使用的是定性指标,它是反映财政支出比较集中在某个方面产生的社会影响,根据支出的不同性质具有不同方面的社会影响。如教育支出对全民素质的提高、社会风气的好转的影响;医疗卫生投入对提高全民医疗保健水平,满足基本医疗需要的影响;交通运输等基础设施建设投入对社会劳动生产率提高的影响等。社会效益还包括对社会政治、社会经济和社会环境等多方面的影响。 

  3.生态环境绩效方面。财政支出的生态环境效益是指财政用于治理环境污染、整治国土、恢复生态平衡,保持人类生存环境方面的支出与所得的比较,它在很大程度上也是一种非货币化的效益。财政支出对生态环境的影响包括对自然景观的影响,如政府投资兴建旅游景点、公园等;对自然环境的影响,如某项公共支出项目对自然环境的净化或污染程度等;对水土流失的影响,如砍伐树木对水土流失的影响;对野生动植物以及其他生态平衡的影响等。由于对生态环境的影响在许多方面难以用精确的指标量化,只能运用统计数据尽可能量化指标,同时结合定性指标进行评价。 

  4.政治绩效方面。政治绩效主要体现在制度安排和制度创新方面的改进,通过制度创新改进决策机制和决策成本,实现公平与效率原则。包括行政管理体制、行政机构效率、政府职能及决策水平、人民群众对政府满意度等;对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业的影响,对产业结构和布局的影响,科技成果在生产领域的应用程度,对自然资源的节约和开发利用等;对社会环境的影响包括社会保障及福利制度的建立和完善,对国防的影响,对教育环境和文化环境的影响,对基础设施建设的影响,对人口、劳动力流动的影响等。 

  (三)评价指标体系框架设计 

  我国公共财政支出绩效评价指标的设置与选取应结合政府收支分类改革,并充分考虑财政支出项目或财政资金使用管理单位的具体目标与环境等综合因素,建立指标设置与选取的动态机制,从指标的设置到选取都必须有较强的针对性,但从财政支出评价的总体情况来看,又要注意指标兼容性的问题,也就是把握好共性与个性指标的衔接问题。从一项评价工作开展来看,指标设置越细,评价结果越趋于合理,但由于受各种主、客观因素制约,如有些数据无法取得,有些受时间限制无法完成等,所以设置具体评价指标以及选取指标的数量还要考虑现实可操作性。(见图表2、图表3) 

  三、探索制定公共财政支出绩效评价标准体系 

  一般而言,公共财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准,定量标准和定性标准可以根据标准的取值基础不同,分为行业标准、计划标准、经验标准、历史标准等四种类型;按照时效性分为当期标准和历史标准;按照标准形成的方法分为测算标准和经验标准;按照区域划分为国际标准和国内标准。此外,还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。本课题重点研究行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。(见图表4) 

  从目前公共财政支出绩效评价研究成果看,无论是国内的湖北恩施试点模式,还是国际的世界银行澳大利亚英国模式,多以行业标准、计划标准、历史标准或经验标准作为绩效评价的对比标准。从理论上讲,这些标准都可以作为衡量和评判的基准,但在具体操作上,由于制定标准的技术方法、统计口径、适用范围各不相同,而且只采用单一标准极易导致评价结果偏向主观,所以评价实施者一般都根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。 

  (一)行业标准 

  行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本,运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于财政管理部门对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析,通过评价结果总结出一定时期内同类支出项目应达到的经济效率或有效水平,并为加强支出管理提供科学标准。行业标准自身的客观性和易取得性,通常有广泛的使用场所。在我国,可以采用国家和地方公布的行业水平作为行业标准(见图表5)。 

  行业标准适用于单位支出评价和项目支出评价,或者作为标准体系的组成部分被纳入到综合(区域)评价中。在进行单位支出评价时,行业标准也只适用于那些具有相同或类似财政支出项目,并且职能目标基本一致的单位。在进行项目支出评价之前,要考察项目支出的初始目标是否一致,如果有的项目偏向经济绩效目标,而有的项目偏向于社会绩效或政治绩效目标,这些项目就不适宜采用同一个行业标准进行绩效评价,这时可以考虑采用其他标准。 

  这里应该指出,行业标准需要以强大的数据信息库做支持才能得到充分应用。目前我国的财政管理数据库建设刚刚起步,但与绩效评价相关的评价指标数据还不够充足,如教育评价中“生均培养成本”、“毛入学率”等标准值无处可寻,增加了评价工作的实施难度。因此,健全统计资料,完善数据信息库对推进绩效评价工作开展至关重要。 

  (二)计划标准 

  又称“目标”或‘“预算标准”,是指事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数进行对比,发现差异并达到评价目的(见图表6)。如每年各级财政向人大提交的预决算报告,其中每年支出预算规模,就可作为判断某个地区或部门年度预算执行情况的计划标准。 

  计划标准适用于部门和项目支出评价。由于计划标准往往受主观因素的影响,其制定要求相应较高,如果制定得科学合理,则具有较好的激励效果。反之,标准不是过高,就是过低。计划标准过高,出现鞭打快牛或者完不成现象,容易挫伤积极性;计划标准低了,又起不到激励作用。计划标准具有不确定性,随着支出行为所处阶段不同,其计划标准也有所不同。 

  (三)历史标准 

  历史标准是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本,运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准也可以是该地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据,如上年实际数据、上年同期数据、历史最好水平等(见图表7)。 

  由于历史标准具有较强的客观性和权威性,在实际操作中得到广泛应用。需要注意的是,运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定,则不适宜采用历史标准进行评价。实际运用时也要对历史标准进行及时地修订和完善,尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素,以保证历史标准符合客观实际情况。 

  (四)经验标准 

  经验标准是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践,由财政管理领域经验丰富的专家学者,在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。经验标准的例子很多,如国际上在衡量一个国家财政赤字规模是否适度,通常采用财政赤字占GDP比例或称“赤字率”,一般公认的赤字率不超过3%;再如财政供养系数的国际公认标准为1%. 

  经验标准具有较强的公允性和权威性,在绩效评价中具有一定的适用价值,但这些经验标准可能只适合于某个国家,或者情况相近的某些国家。在财政支出绩效评价体系中,不是所有的指标都有经验标准可供使用,经验标准的适用范围比较局限。经验标准适用于缺乏同业比较资料,尤其是缺乏待业标准的绩效评价。即便两种标准同时可供使用,当行业标准不如经验标准权威性高时,为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可,应当选择经验标准而非行业标准。 

  四、健全和完善公共财政支出绩效评价工作组织体系 

  公共财政支出绩效评价组织体系包括评价实施主体和评价客体。评价实施主体主要由绩效评价组织管理机构和评价实施机构构成。组织管理机构是指财政部门内设的绩效评价专司机构,也包括部分地区政府成立的绩效评价领导小组办公室等;评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。评价客体主要包括评价对象和范围、评价目标和评价工作流程等(见图表8)。 

  绩效评价工作组织管理机构主要职责包括:研究绩效评价体系,制定绩效评价制度和办法,建立评价指标库和数据库,组织设计评价工作计算机软件,选聘专家咨询组专家,组建评价工作队伍并开展培训,审定评价工作实施方案,指导协调各部门绩效评价工作,审核确认绩效评价报告,研究拓展绩效评价结果应用领域、应用方法和应用模型,发布评价信息,促进绩效评价工作为预算管理服务。 

  绩效评价实施机构是指由评价组织机构成立的评价工作组和专家咨询组,以及接受委托的社会中介机构。评价实施机构的具体工作任务是:制定评价工作方案,制定基础数据表,设计调查问卷,设置选取评价指标,分配指标权重,测算标准值,选择确定评价方法,建立评价模型,收集审核基础数据和基础资料,组织实施评价,撰写和报送评价报告,建立评价档案等。 

  评价工作组一般由财政、审计和监督机构、被评价单位的相关专业人员组成。评价工作人员应是具有较丰富的财政经济管理、财务会计、资产管理及法律等方面的专业知识,熟悉绩效评价业务,有较强的综合分析能力和组织协调能力,坚持原则,清正廉洁,秉公办事。 

  建立专家咨询组,就是利用各方面的专家经验,对绩效评价指标体系中的非计量指标进行准确分析评判,提供必要的政策技术咨询,确保评价结果客观、公正。专家咨询组成员可从大专院校、研究机构、行业协会以及政府综合管理部门和有关经济、法律、技术等方面的专家中选聘。专家咨询人员应是具有较高政治素质和理论素养,熟悉党和国家有关方针政策,坚持原则、清正廉洁、秉公办事、具有敬业精神,熟悉财务监督管理,掌握被评价对象所处行业的发展状况,具备经济、法律和行业管理等方面的专业知识、工作经验、有较高综合判断能力,具有中级以上专业技术职称或相关专业的执业(技术)资格及10年以上专业工作经验。 

  中介机构是独立的绩效评价机构,接受绩效评价组织管理机构的委托,按照统一要求,对评价对象进行绩效评价。主要职责包括:依照委托单位的要求,按照规定的评价指标体系、评价目标和要求,对评价对象的各项基础数据进行核实,发放和收集调查问卷,对绩效管理进行诊断,提出存在的问题和改进建议,撰写绩效评价报告。从发展看,由于社会中介机构的独立性质以及社会各方面对中介机构评价结果的认可程度等,一部分财政支出绩效评价工作可以委托社会中介机构实施。中介机构在实施财政支出绩效评价时,必须遵循公共财政绩效管理和评价制度的规定。 

  五、规范公共财政支出绩效评价的工作流程 

  绩效评价工作流程是绩效管理的基本工作步骤,主要包括成立组织管理机构、确定评价对象,下达评价通知书,成立评价工作组和专家咨询组,制定工作方案,组织实施评价,工作总结等(见图表9)。 

  六、探索和拓宽绩效评价结果的应用 

  积极探索利用绩效评价结果推进财政绩效管理工作,对有效发挥绩效评价结果在合理配置财政资金,提高财政资金使用效率,加强财政监管等方面有着积极的意义。 

  绩效评价结果在公共支出管理中的运用是多层次的,应将之贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程,通过绩效评价结果了解财政资金在效率领域和公平领域中的配置结构是否合理,是否发挥了应有的作用,支出规模是否适当,总结财政支出实践中带有规律性的经验和教训,进一步改进工作,提高财政资源的配置效率,在更高层次上实现社会公平。通过绩效评价结果准确把握财政政策效应,为制定科学的财政支出政策提供客观依据。通过绩效评价结果了解单位财政资金使用状况,分析诊断单位内部管理问题,促进单位树立绩效意识、成本意识和责任意识。 

  结合我国现行财政体制分析,绩效评价结果主要为各级政府提供决策参考;提交给人大常委会作为平衡部门预算的参考依据;提交财政部门作为改善监督管理手段,优化支出结构的参考依据;提交人事或组织部门作为考核单位领导人的参考依据,增强干部任免的公正性和透明性,有利于消除干部任免中的暗箱操作带来的腐败行为;提交到有关项目管理部门作为确定项目立项的参考依据;反馈给评价对象提供加强管理的参考意见,促使引入成本核算机制,重视财政资金使用效率,建立激励机制和责任追究机制;有选择的对评价结果进行定期新闻发布,向社会公众公开财政资金使用效率状况,加强社会舆论监督;建立绩效评价结果信息档案。 

  在绩效评价结果的应用中,还应积极探索建立绩效评价结果的责任追究制度,把绩效评价结果与经济责任审计、行政监察结合起来,建立公告警示制度,对绩效评价中发现的损失浪费现象和其他违纪违规行为坚决进行揭露和处罚。 

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