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完善部门预算制推进财政收支管理科学化
作者:宣红慧 文章来源:改革与开放 更新时间:2008/7/31 21:02:02
  实行部门预算是我国在财政支出管理上推出的一项重大管理改革,旨在建立与社会主义市场经济体制相适应的预算管理体系和公共财政框架,优化财政资源配置,规范政府、财政和单位三者之间的行为,保证政府预算完整,实现政府预算统一。因此围绕构建适应社会主义市场经济发展的公共财政框架,建立公共财政体制和财政运行机制,进一步完善部门预算编制,以推动财政管理的规范化和科学化显得尤为重要。

  一、目前部门预算编制及执行中存在的问题

  1.对部门预算的认识不足,部门预算的约束力不强。由于部门预算改革涉及到部门局部利益的调整,有些部门对部门预算改革的思想认识不是很到位。特别是预算外资金收入较多的部门,对部门预算编制存在种种看法。一方面,一些单位认为本单位的预算外资金收入、其他收入等不应列入财政资金范畴,应属单位自有收入;另一方面,一些单位担心部门预算编制会造成本部门利益受损,对部门预算工作往往应付了事。纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金收入、预算外资金收入等测算不准确,与实际完成数出入较大。一些预算外资金没有与预算资金统筹安排,部门预算仍然是预算内、外资金“两张皮”,使得部门预算的编制流于形式,没有形成真正的部门综合预算。

  另外预算执行不够严格。一般部门预算方案都是在上年度九十月份测算,年底编制完成,再由人大审查批准的。但许多收支因素变化是不确定的,特别是有预算外收入的单位,当遇到国家调整收费政策、降低或取消收费时,收入任务将无法完成。而部门预算支出是与单位收入挂钩的,收入减少,势必减少支出,也使得有些项目支出无法实现。还有的因政府或部门临时出台一些随意性较大的收费项目,部门拒付有难度,不得已只能挤占其他项目资金,使预算执行缺乏应有的严肃性。

  2.零基预算的编制受到支出基数的影响,“两上两下”间预算差距大,项目管理待加强。部门预算实行零基预算和综合预算的编制原则,需将过去基数加增长的做法,改变为统筹部门预算内、外财力,根据部门事业发展的实际需求,编制年度收支预算。但在具体编制过程中,因多年惯性以及零基预算、综合预算要做大量核实、确认工作,财政力量保证有限,因而在实际操作中仍未没有完全摆脱传统做法的影响。为满足财政控制数要求,一些部门在项目资金安排上,高标准编制预算项目,套取财政资金。目前项目预算管理的程序也不规范。由于受多年支出基数的影响,各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少,旧的支出项目不减少,新的支出项目却在不断增加,形成刚性支出的项目越来越多。

  由于监督不严等原因,应在预算编制中全面体现的预算外收支项目,未能保证全部纳入预算。公用经费定额也不够科学合理,尚未建立起科学的预算支出标准和预算定额,缺乏稳定的政策依据和方法。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系,现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹,支出标准定额的测算方法,在某种程度上还不能准确测定经费需求量,不能真实反映出各单位的实际支出情况,存在着单位之间、部门之间的财力分布失衡、不均问题,无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。

  3.预算分配权不统一,缺乏有效监督体系。除财政部门外,还有部分部门具有预算分配权,这不仅影响到部门预算编制效率,还提高了部门预算编制、执行、决算过程中的交易成本。由于缺乏部门预算编制的监督体系,使得人大对部门预算的监督往往流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短,在短时间内,要想认真、逐项地审议部门预算很难做到,只能对预算进行总体性、一般性审查,最终流于形式。同时部门预算在执行中也会出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日) ,而中央和地方预算草案要经各级人代会审批,致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间滞后于预算的编制。部门预算的透明度不高,公众参与度较低。提高部门预算的透明度和参与程度,让公民、企业对自己所要承担的纳税义务与获得的公共服务,发表看法,提出建议,不仅有利于预算决策的科学化和民主化,而且有利于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。

  4.没有建立完整的绩效考核机制,还需进一步加强与其他财政改革的配套工作。部门预算编制的质量如何,当年部门决算与当年年初部门预算的差异程度有多大,尚未有人对此进行详细地审核和比较分析。同时,部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制。在具体编制过程中,由于项目缺乏可比性,可行性论证不够充分,财政部门难以做到对申报项目在进行充分可行性论证和严格审核基础上,按照轻重缓急进行合理排序,并结合当年财力状况,优先安排急需、可行项目。尽管对财政预算安排的项目实施过程及其完成结果进行绩效考核是大势所趋,但各级财政部门对此普遍缺乏经验,而事实上也存在较大难度。

  实行部门预算要解决的是预算的统一性、完整性和严肃性,因此在深化和规范部门预算改革的同时,需要加强与其他财政改革的配套工作。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分:改革预算编制方法、建立国库集中收付制度和推行政府采购制度。国库集中收付制度体现了资金调度的灵活性和效益性,政府采购则体现了资金使用的公开性和透明性。只有这三个部分相辅相成,配套联动,才能取得预期的改革效果。

  二、对完善部门预算的建议

  部门预算改革是一项系统工程,涉及面广、矛盾较多,因而完善和提高的任务较重,许多问题都有待于深入研究和探讨。

  1.完善部门预算数据库管理,提高部门预算编制的质量。通过清理财政供给范围,开展财政资源调查,建立一套完整的部门预算基础信息库管理系统,使财政部门全面掌握部门预算单位的人员状况、占用公共资源情况,为编制部门预算提供政策依据,为测算基本支出定员定额标准提供参考,从而促进部门预算编制工作的规范化、科学化。利用信息技术手段,收集整理编制、审核、汇总部门预算的基础信息,规范预算编制程序,建立部门预算编审计算机管理体系,努力提高部门预算编制的效率和质量。财政部门要强化单位人员基础信息资料的管理,做到部门预算单位各项基础数据必须真实、有效,实相符,不重不漏;部门预算单位也要及时维护、更新基础信息,保证数据的适时、安全、准确。同时财政部门要加强对部门预算基础信息库的收集范围、内容、时点、格式等的统一要求,统一口径,统一审核,统一管理,健全考核、监督、约束机制,定期或不定期地进行检查。对基础信息报送不及时、不准确而影响部门预算编制实效性、准确性的部门预算单位要承担相应责任。

  2.细化部门支出预算,建立较为完善的基本支出定额标准体系,合理分配预算,增强预算执行的严肃性。制定科学合理、以定员定额管理为主的预算运作机制,必须做到实事求是。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下,定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求,也要充分考虑国家财力的可能,将定员定额建立在较为可靠的财力基础上,兼顾需要与可能,量入为出、量力而行。通过对部门预算单位实际开支水平的定性分析、定量对比,特别是对于低标准和无标准的支出项目进行深入调查与分析,在兼顾工作需要和财力可能及可操作性的基础上,逐步建立起部门分类准确、档次划分相当、支出水平趋同、支出项目详尽、定额量化科学的支出标准体系。在编制支出预算时,也要结合政策性因素和管理性因素,实事求是地核定编制,使预算单位人与物的配置在财力许可范围内实行高效化。

  3.加强预算内外资金的统筹安排力度,建立滚动项目库,编制真正意义上的综合预算。财政部门要加强各项征收计划的预算管理,清理整顿行政事业性收费、基金项目,取消现行收费、基金中不合理、不合法的项目,将保留项目逐步纳入预算内管理。对于部门用预算外资金安排的支出,财政部门要依据客观、公允的定额标准认真审核。同时要对部门的收入体系进行研究,有重点地进行财务制度改革,加快对预算外资金等非税收收入实行集中统一收缴、将其纳入部门预算管理的进程,切实做到统筹预算内外资金使用。

  项目支出也要体现预算内外资金以及其他资金统筹安排的要求,实行常年申报和备选择优排序制度。财政部门要加强对预算项目库的管理,除因重大政策调整或不可预见因素而发生的临时项目外,部门预算项目安排要从项目库中滚动抽取,实行滚动管理。对申报项目在进行充分可行性论证和严格审核的基础上,按照轻重缓急并结合财力状况,优先安排急需和可行的项目。另外财政部门要加强对预算项目执行的监督检查与绩效考评,要将项目完成情况和绩效考评结果作为以后年度审批立项的参考依据。

  4.建立健全相关配套的管理制度,增强预算的约束力,维护预算的权威。过去计划经济体制下形成的预算管理方式,使得预算编制比较粗放,各项预算资金采取基数加增长、切块分割,固化了支出结构,加剧了收支矛盾;同时预算执行过程中的追加事项较多,严重影响了财政预算的严肃性和权威性,并使财政部门对预算单位的经费使用情况难以监督和控制。实行部门预算管理后,将综合预算、零基预算等编制方法应用于预算编制中,大大强化了预算管理手段。而建立完整统一的预算,必须在预算中全面反映部门的全部收支,提高收入预测的准确性,同时加强对部门基本支出预算和项目支出预算管理,采取科学的政府收支分类体系,全面、准确地反映收入、支出总量和结构,使部门预算在管理上形成一个统一的有机整体。

  切实提高预算编制的准确性和严肃性。对于部门预算中确定的预算科目和明细项目,部门预算单位在实际执行中不可随意改变支出用途。要建立预算支出绩效评价体系,努力提高财政资金的使用效益;要加强结余资金管理,提高财政资金的使用效率;推进政府财政管理信息系统建设,提高预算管理信息化水平。财政部门要加强对部门预算编制的协调指导和审核把关,确保预算全额落实到具体项目和单位,防止预算突破过大;对预算编制不真实、不科学、不规范的行为要进行有效监督,建立部门预算问责制,加大违规问题的处罚力度。要加大预算向人大和社会公众的信息披露力度,充分发挥人大、审计部门对部门预算的监督职能,加大全社会对部门预算的监督力度。

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