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对我国当前财政收入高增长的理论解析
作者:白景明 文章来源:湖北省财政厅 更新时间:2008/7/30 22:35:37
  2001年以来,我国财政收入持续高增长,2007年上半年同比又增长30.6%,收入总额达26117.8亿,接近2004年全年的财政收入,如此高的增速,确实罕见。如何看待这一现象,各方争执不一。争论的焦点主要集中在两方面:一是如何判断财政收入高增长的成因;二是如何界定财政收入高增长的效应。此间,有两种观点引人注目:一种观点认为财政收入高增长挤占了居民收入增长空间,因而限制了消费。另一种观点认为收入高增长为加快社会发展步伐创造了条件,应对比发达国家水平加大对各项社会事业的投入。

  必须指出:能否客观地认识当前的财政收入高增长涉及宏观经济政策制定和社会发展规划的落实节奏,更关系到政府理财方针的确立。要做到客观,首先要冷静。所谓冷静就是说要抛开感情因素,从深层条件出发去分析问题的成因、性质、效应。

  一、当前财政收入高增长的统计特征

  转轨时期我国的财政收入呈加速增长势态,“六五”时期年均增长11.6%,“八五”和“九五”时期升至16.3%、16.5%,“十五”时期达到18.8%,2006年则达到22.4%.对比历史经验,我国当前的财政收入高增长呈现出三个统计特征:

  (一)总量倍增周期缩短

  2003年以前,财政收入平均7年翻一倍。2003~2007年,财政收入跨越3万亿、4万亿和5万亿三个台阶,这一期间财政收入增长了1.4倍。这也就是说相比过去,财政收入倍增周期缩短了两年。

  (二)增速加快

  初步划分,迄今为止,改革后我国有三次财政收入增长高峰期,第一次是1983~1986年,当时年均增长率15.2%,峰值为22%;第二次是1992~1995年,年均增长率18.7%,峰值为24.8%;第三次是2004~2007年,其中前三年年均增长率为21.3%,假设2007年为21%,四年年均数比前两次平均数高出近5个百分点。2007年上半年税收增长率达29%,比2004~2006年三年中上半年税收增长率最高点26.2%(2004年)超过近3个百分点。显然,增速呈加快势态。

  (三)增长率结构明显转变

  上世纪80年代和90年代两次财政收入增长高峰主要是以流转税增长为支撑的。1992~1995年这次高峰期间,国内"两税之和"年均增长率为30.8%,其中94年增长率高达62%,而同期企业所得税年均增长率仅为9%.当前这次财政收入高增长是由多主体支撑的。2007年上半年各主要流转税增长率均低于总体税收增长率水平(29%),而内外资企业所得税增长36.4%、个人所得税增长28.5%.其他一些小税种收入增长率也超过29%,如车购税(29.8%)、印花税城镇土地使用税、土地增值税契税等,其中证券交易印花税猛增767.6%.2007年1~5月土地增值税城镇土地使用税契税分别增长84.6%、52.3%、33.6%.事实上近年来我国的税收结构明显加速转变,所得税和小税种收入占税收总额的比重不断提升,单就企业所得税来说,上世纪90年代企业所得税收入增长率年均不足6%,而2003年至今,年均增长率高达25%以上,企业所得税收入占税收总额的比重已超过20%.从2007年的收入预算看,所得税占税收总额的比重已接近30%,如果所得税维持上半年的增速,比重会超过30%.从整体上看,增值税、消费税、营业税三大流转税占税收总额的比重已降至70%左右,必须指出,近年来由于进出口贸易规模扩张较快,进口产品增值税消费税增长较快(2007年预算数已达5630亿),因而国内流转税占税收总额比重下降较快。显然,如果考虑这一因素,就国内税收而言,流转税比重下降更快。目前企业所得税收入已成为我国第二大税种,个人所得税收入已超过消费税。显然,恰恰是增长率结构的变化支持了税收的持续高增长。

  二、需要探讨的几个对策性问题

  持续几年的财政收入高增长引发了一系列认识问题,这些问题本质上是对策思路上的问题,认识上的分歧实际上是对策思路上的分歧。应该承认,这种分歧不足为怪,人们站在不同的利益集团立场、选择不同的分析视角做出不同的判断,就其自身而言是逻辑上的必然结果。现在关键的问题是如何全面地看待问题,只有全面,才能综合出能够协调各方利益需求、长短期利益需求的政策思路。

  (一)客观判断今后的财政收入势态

  我国的财政收入高增长有其特定生成条件,是转轨国家和人口大国特征的表现,然而必须看到,无论是何种类型国家,处于何种经济发展阶段,财政收入都不可能长期高增长,我国也不可能例外。现在应该清醒地认识到,无论是从经济运行角度看,还是从制度变迁角度看,促成财政收入高增长的因素的能量已释放充分,今后不可避免地会形成财政收入增长率下调格局。具体成因有如下几点:

  1.抽紧银根的货币政策。

  2006年以来我国不断采取措施抽紧银根,2007年已几次上调存贷款利率和存款准备金率。抽紧银根的直接目的是抑制流动性过剩。客观地说,我国现行的存款准备金率在世界上已属较高水平,锁定了四万亿货币,此外,贷款利率已升至7.8%(五年期)左右,水平也不低,与2005年比已累计上升了近60%.这会在较大程度上主动抑制了贷款需求。另一方面,近年来企业所得税收入连续高增长,但反过来又说明企业自有资金(三分之二的利润留归企业支配)高速增长。这实际上又减少了贷款需求。所以,现在银行业处于两面夹击之中,既要揽储,又要争夺向政府项目和效益好的企业贷款的机会。

  实事求是地说,在我国,国有银行和财政是政府的左右两个钱袋子,各级政府的支出都是在用银行财政两个体系拼盘子。现在抽紧银根,不过是一个姿态,要从闸口上压缩投资高增长的空间,这势必降低固定资产投资的税收增长率。同时,我国银行业的主要收入来自存贷款利差,近年来银行业税收增长主要得益于贷款增长,特别是企业所得税的增长。现在抽紧银根,既加大了银行业成本,又抑制了贷款增长,难免削弱银行业企业所得税收入的增长。应该看到,企业所得税收入在银行业税收结构中的地位远比其它行业高,比如2006年的纳税排行榜显示,企业所得税收入百强排位第一的是中国工商银行、第二的是中国银行。这也就是说,抽紧银根会影响银行企业所得税收入,实际上是影响了银行业的税收增长支柱。

  2.固定资产投资增长率回落。

  固定资产投资增长具有周期性。2003年至今,固定资产投资已高速增长了五年,上世纪80年代和90年代均有一轮投资高峰,而且为期也是五年。2007年上半年,我国的固定资产投资热潮已减弱,1~6月全社会固定资产投资增长率比去年同期回落了3.9个百分点,交通运输、金融业、批发和零售、租赁和商务服务均回落八个百分点以上,特别是铁路运输回落80个百分点,金融业回落74.3个百分点。对于一个GDP规模已达3万亿美元的国家来说,保持了五年的高投资增长率可说是非常难得,再持续下去应该说非常难,因为前期的高投资形成的产能急剧扩张拉大了供求缺口,需要消费环节去消化,但从紧的货币政策与之又是不对称的。从宏观政策层面来看,今后中国仍要坚决压缩固定资产投资增长率,这其中主要的原因并不是中国没有有效需求能力,而是因为不可再生资源供给与经济发展已经出现了严重的总量和结构性矛盾,可持续发展是人类最高利益。为此,必须牺牲短期利益。固定资产投资增长率回落,会直接约束初级产品和中间产品两者的税收增长。

  目前政府已压缩公共部门投资,比如控制高校贷款搞基建、控制修建楼堂馆所、压缩部分基础设施建设项目等,此外,降低能源类产品的进口关税、降低高能耗产品的出口退税率,实际上也是在变相压缩固定资产投资,强令关闭一些高污染企业也在于此。需要指出的是这一轮投资明显带有公共投资拉动型,2006年城市公共交通投资增长61.1%、环境管理业增长33%、航空运输投资增长53%,在2006年的城镇固定资产投资中,城市公共交通运输、公共设施管理业、公共管理和在这种背景条件下,政府主动收缩投资,势必连带整体投资下滑。

  3.减税效应。

  近年来我国的税制改革小步慢走,主流是减税,取消农业税、提高个人所得税中工薪所得税的费用扣除额、增值税转型试点、降低利息所得课税税率(从20%降至5%)、内外资企业所得税并轨等减税改革分步出台。减税性改革实际上是在基本制度层面压缩了税收增长的制度空间,这两年减税没有显出冲击效应,主要原因是经济运行中的增税因素冲淡了税制改革的减税效应。然而必须警惕的是,明年推出的内外资企业所得税并轨可能引发的减收是难以估量的。比如工资据实扣除会大大减少税基,因为劳动力成本在社会保障制度改革、企业技术进步、产品结构转型等因素的影响下会大幅度攀升。此外,公众强烈的减税意识会催逼政府再度推出减税措施,最起码要抵制增税措施。显然,今后如果经济运行中的减税因素的效应爆发,税制方面的增税效应是极其有效的,比如假设投资增长率下降、能耗降低,即使把资源税改为从价税也无济于事。

  (二)妥善处理超收与超支之间的关系

  客观地说,超收是我国财政运行中的常见现象,既便是在经济增长相对放缓时也有超收,比如1989、1990、1998、1999几年,只不过这些年超收额剧增,达到了数千亿规模,让人们大跌眼镜。然而必须强调的是,人们在看到超收时,没有清醒地看到超支,没有认识到有超收就有超支、没有超收也可能有超支,造成超收的因素也同样会造成超支。所谓超支就是指实际支出数超过支出预算数,这分两种情况:一是安排超收使支出突破预算;二是物价上涨,制度变迁要求增支、政策变动要求增支等促使支出突破预算。

  进一步分析,超支在我国有时幅度大于超收的幅度。近年来我国的超支规模并不低于超收,2003~2007年连年赤字在1400亿以上完全可以说明这点。那么,如何看待我国的超支呢?首先要承认,超支有安排超收的因素,因为有收必有支。但另一方面的重要因素就是物价和制度变动造成超支。其具体表现在于:中国财政支出结构的突出特点是购买性支出比重高,初步推算要占支出的比重在50%左右。调一个角度看,实际上转移支付性支出中的一半以上也要用在项目支出和公务费支出上。可以说,财政支出大部分最终会形成当期消费和投资支出,真正形成居民储蓄和机构储蓄的比例不大。当然,这些年支出进度慢、国库沉淀资金多也是事实,但要看到这些资金最终还是要用出去。指出这点的目的在于强调政府支出与物价变动是挂钩的。物价上涨时,政府所要做的事的资金成本必然相应加大,从而造成超支。比如近年来基本建设总额加大,其中重要的因素就是投入品价格上涨使得完成项目规划的资金投入要同比增加,按照15%的低物价上涨率推算,就要增加15%的投资。再比如现在政府提高低保标准、离退休职工基本养老金支出标准、设立猪肉涨价补贴专款等就是要弥补物价上涨给弱势群体造成的损失和影响。中国是一个制度变迁频率较高的国家,制度的变动常常会超支。比如2007年新出台了城镇全民医疗保险制度和建立农村低保制度、增加廉租房供应,这对当期财政来讲就是一个超支因素。

  应该指出:作为一个集权体制和经济波动较强的国家,超支具有较强的冲动。各级政府往往可以只通过简易程序(内部行政讨论)来当即决定办什么样的大事,其后财政就要立即筹措配套资金,而各部门又可来抓住机遇放大支出预算追加规模。从经济波动角度看,当经济相对萧条时,政府有权力立即扩张支出,这实际上就是要超支。比如1998年,政府决定实行积极的财政政策,其后两年连续较大幅度超支。当经济繁荣时,政府又要立即决定压缩总需求并承担相应的成本,这就体现在各类支出依随物价上涨、收入调节政策而快速扩张上。

  显然,在处理超收与超支之间关系时,必须承认一个基本事实:超收的冲动实际上低于超支的冲动,超收可能更多的导源于预算编制时的谨慎性操作思路(有意打低收入增长率),而超支则更多的受制于外在因素的挤压。由此出发,妥善处理超收与超支之间关系时似应注意如下几点:一是超收较多时,各级政府应主动多留结余,以应对今后的超支。不能再固守收多少支多少的理财原则。二是各级财政部门理应细化收支预测,把这项工作当做预算编制的重点基础工作来抓。三是加强项目预算支出标准的合理化研究,并转变为可行的支出管理依据。

  (三)减税应适可而止

  在财政收入连年快速增长的背景下,中国减税的呼声日益高涨。近年来我国也连续推出了多项减税政策,但社会各界普遍觉得"不过瘾",外国媒体(福布斯排行榜)也跟着添油加醋,把中国评为国际上的高税负国家。总之,现在社会上形成了一种认识,基本倾向是税负越轻越好,反正政府收入高增长,减税无碍政府政策的落实。必须指出,对减税的认识、政策宣传上出现了有违基本理论的偏差,这体现在两方面:一是把减免农业税说成是农民可以不纳税,而农民不纳税就是政府对农村的最大福利。这种看法根本不合理。减免农业税实际上是一种阶段性产业税收优惠政策,目的在于有效地刺激农业发展,规范农业生产环节的税费,是农村税费改革的突破口。因此,减免农业税和农民是否纳税绝对是两回事。从法律上说,只要是公民,不管是农民,还是工人,亦或知识分子,都要承担纳税的义务。减轻农民税收负担并不意味着农民就应该不纳税。如果不承认这点,那么,中国的税制纯粹就是城市税制了。人们应当看到,逐步统一城乡税制也是政府改革财税体制的内容之一。当然,从我国的实际情况看,对农村地区和农业确应保持较长时间的税收优惠政策。二是把减税视为刺激产业发展的首要手段。一个产业能否发展取决于多种因素,其中最主要的是市场需求。减免所能起的作用只能是扶持性的,而且减税的税额占企业支出的比重很小。把减税当做刺激产业发展的首要手段实际上是高估了税收的功能。

  一个国家能否采取减税性的税制改革取决于多种因素的制约。我国的减税应适可而止主要是由以下几点客观因素所决定的:

  第一,财政支出需求膨胀的压力。近年来我国的财政收入处于高增长期,但同时财政支出需求也处于高膨胀期。目前我国正在构建新的公共服务供给体制,形成了两大类支出需求压力:一是要提高公共服务供给水平;二是要逐步实现基本公共服务均等化。前者体现在教育、科技、国防、环境治理、公检法、城乡社区事务等投入需求的扩张上,后者体现在社保、饮水安全、教育、基础设施等方面城乡分步统一战略的实施所构成的支出压力上。社会主义新农村建设的主旨实际上就是首先缩小城乡居民公共服务享用上的差距。这种体制转轨究竟需要多少资金,尚无统一的计算口径和公认的计算结果,但单纯从这几类支出近年来的增长率来推算,体制性压力造成的年增支率要在10%以上。调一个角度看,财政支出与公共产品需求的非体制性因素具有强烈的对应性。这种非体制性因素包括人口数量、区域面积、气候条件、民族结构、资源禀赋等。单从人口角度看,中国的支出压力就是世界上最强的。中国只有不足8千亿美元的支出能力,却要为13亿人提供公共服务,而美、日、德三个经济强国加总起来的财政支出能力近8万亿美元,但却只为5亿人提供公共服务,相互对比,反差之大是极为明显的。显然,采取减税性的税制改革,肯定会加剧收支矛盾。最后走向过度发债。社会各界一定要认清一个道理:如果公众不愿纳税又要政府扩大福利供给,那么,减税势必造成政府过度负债,这是世界各国的规律。现在我们必须看到,减税容易增税难,世界上不少国家都有这方面的教训。从中国的福利扩张政策取向看,要减税,就要敢大规模举债、增加赤字,但这是一条极为危险的路,要清醒地认识到,现在政府的各种负债已不会低于三万亿。

  第二,税收征管完整性不足。实行分税制之后,中国的税收征管水平确实是在不断提高,确保了税收高增长,但必须看到受多种因素制约,税收征管本身还不能完全按照税制执行。比如鉴于商品销售的高度分散化对庞大的城乡集贸市场只能采取定额税制。再比如家居装修的材料销售和装修工程分散化和非企业化因素的影响很难做到税款应收尽收。再比如餐饮业、娱乐业居民消费部分的税款也受企业避税(不开发票)的影响也不可能定额征收。概括起来,就是中国经济的企业化程度相对较低势必导致税收征管不完整。在这种条件下,如果再不断减税,势必撼动整体税收增长的基础。

  第三,区域经济发展呈高度不平衡。在近年来财政收入高增长的背景条件下,区域经济发展水平差距并没有缩小,在财政方面的体现就是财政自主率低的省份的财政自主率并没有提升多少,当然,这里边有增支政策挤压的因素在起作用。现在的矛盾就是如果持续减税,落后地区的财政自主率会下降,发达地区的收入上解能力下降,但中央财政对落后地区的转移支付不仅不会少反而会增加。如果中央财政可以较大幅度提高收入集中率是可以化解矛盾的,但现在的问题是地方政府全都认为中央财政目前的收入集中率已经偏高,中央再提高收入集中率,肯定会遭到强烈的抵制。显然,我们不能再减税,这是一种稳妥的选择。

  (四)加强预算分析

  预算分析是预算编制的前提工作。预算分析的主要功能在于为预算编制提供相对可靠的信息体系。相对预算编制而言,预算分析更具有客观性、独立性,只是根据各类因素状况中定性地判断财政收支规模的可能性边界。西方国家各级政府普遍高度重视预算分析,主要原因在于如果预算编制脱离实际情况较大,那么,无论是超收过大还是超支过大,公众都会对政府发出种种诘问、表示不满。

  我国连年巨额超收,固然与低估收入、高估支出(发达国家亦如此)的预算编制理念有关,但更大程度上是预算分析相对薄弱的后果。事实上,中国各级政府在确定预算之前,几乎没有相对详尽的预算分析,各部门的部门预算编制基本上实行基数法,特别是收入预算编制,支出预算往往仅只考虑制度层面的增支因素,并未分析经济运行因素(如物价、利率)的约束作用,在总预算层面,尚未对税收增长和非税收入增长进行多角度的综合预测,我们一般参考的经济运行数据是GDP和CPI,但问题是GDP增长率是综合增加值指标,并不能全面体现商品流转过程中税基的分步形成和产出的税收效应,CPI反映的是部分消费物品的物价,然而对税收增长的影响更大的是非消费品物价上涨率,比如房产、能源。另一方面,我国非税收入占总收入的比重也较高,特别是地方财政,非税收入地位更高。当然,这并不是中国特色,西方国家地方财政收入结构也一样。非税收入测算偏差过大必然导致超收规模过大,这又直接造成超支规模过大。

  为此,我们建议:第一,建立不同政府层级的收入预测模型,在税收增长预测方面以税制变动、经济增长率、产量、利率、物价、个人可支配货币收入、进出口额等指标为依据。第二,建立不同层级政府的支出预测模型。把财政支出分为法定支出、体制变动支出、政策变动支出和自主支出四大类。具体测算时可考虑物价、汇率、利率、人口、地域面积、政府规划指标、商品结构等因素。这其中涉及的关键问题是构建符合国情和制度特征的支出标准,特别是项目支出标准。

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