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外汇储备不是财政收入
作者:彭兴韵 文章来源:中华税网 更新时间:2008/7/24 11:42:00

  中国已经超过日本成为全球最大的外汇储备国家。但是,随着外汇储备规模的不断增长,如何使用、打理这些外汇储备,也似乎成了一件让人头痛的事情。有人认为,政府应该用外汇储备购买石油、矿产等战略物资储备。也有人认为,中国外汇储备应该用于充实社保基金、改善教育体系或者给国内金融机构注资等国内用途。还有不少的政府部门或机构都在竭尽全力,争取得到对外汇储备的管理权,以便使本部门能获得管理外汇储备带来的附加收益。这些主张都似乎把外汇储备当成了可以不受任何约束、不计成本而加以任意支配的公共资源。然而,必须指出的是,外汇储备并不等于一国的财政收入,在如何支配上,受到了很多限制。

  外汇储备要保持很高流动性

  外汇储备通常是指由各国官方持有的、可以自由支配和自由兑换的储备货币,其主要作用在于,调节国际收支,保证对外支付;干预外汇市场,稳定本币汇率。当外汇市场外汇供大于求时,一国货币当局在外汇市场上购买外汇以阻止本币汇率的过度上升,当外汇市场外汇供不应求时,又可以卖出外汇,以防止本币汇率的过度下跌。所以,外汇储备可以维护国际信誉,提高对外融资能力,增强投资者对本国货币的信心和抵抗风险的能力。外汇储备的这些性质,决定了它是有着特定用途的、以应付不时之需的一种储备资产,它应当具备高流动性,随时待命以行使它的这些特定功能。

  外汇储备的这些性质决定了,我们不应当对其大手大脚、随心所欲地支配,更不能随意地将其“花掉”。我们难以想象,政府把所有的外汇储备都购买了石油,在面对突发的国际资本流动冲击的时候,我们还能够游刃有余地加以应对。

  外汇储备难以用于国内支出

  那么,外汇储备是否能用在充实社保基金或者改善教育体系等用途上呢?答案也是否定的。举个例子来说,假如政府计划从外汇储备中拨款1万美元用于改善某小学的教学条件,那么该小学必须将从政府手中拿到的1万美元卖给当地商业银行,以换得相应数额的人民币。在外汇市场上,美元的供给增加了1万元,而人民币的需求也有所增加,这必然会使人民币对美元升值。为了维持人民币汇率的稳定,也为了维持剩余的美元外汇储备不发生贬值,中国各外汇市场上的多余美元最终要被央行买进。结果,中国央行不但又回笼了支出的1万美元,中国外汇储备的规模没有发生变化,同时央行为了弥补人民币支出,要么发行债券、要么多印人民币。不难发现,如果用外汇储备进行国内消费,不仅会引发外汇二次结汇,还会带来货币二次投放,实际上等于央行直接印钞票去消费,这相当于最直接地制造国内通货膨胀。这也是为什么有关方面一直在强调,其他机构要用外汇储备,需要拿人民币购买,绝不能无偿划拨的重要原因。

  在过去几年里,政府在外汇储备的使用方面,一个重要的用途就是,利用外汇储备为国内的诸多金融机构注资,这一举措提高了中国金融体系的稳定性和国外投资者对人民币的信心。但是,外汇储备在像给金融机构注资这样的用途上并不是无纪律、无任何约束的。政府利用外汇储备给金融机构注资,这的确是推进中国金融体系改革的一个重大举措。但是,这部分被用于注资的外汇储备,也就等同于是被“花掉”了的外汇储备。它已经不再是政府的外汇储备了,因为不仅它的持有主体已经发生了根本变化,从用途上来看,这部分外汇资产也无法再来满足外汇储备的几个功能的要求了。因此,政府利用外汇储备为金融机构注资越多,实际上我们“失去”的外汇储备也就会越多。这些因素决定了,我们在使用外汇储备时,应当综合权衡,只有在保持足够的国际清偿力、保持国际资本对人民币汇率稳定的信心的前提下,才能将“多余”的外汇储备用于促进中国的金融改革、形成战略物资储备等用途。

  外汇储备增加引发通货膨胀风险

  长期以来我国实行了相对较为严格的外汇管理制度,强制结汇措施要求企业将从对外交往中获得的外汇收入卖给中央银行,中央银行必须通过发行、投放大量人民币来支付企业。中国目前外汇储备突破1万亿美元,单从这个外汇储备来说,1万亿美元,就相当于约有8万亿人民币被投放到了基础货币当中,这就形成了所谓的外汇占款造成货币投放量过大的现象。经济学原理告诉我们,货币投放量过大有可能造成经济过热、导致通货膨胀。

  从这个角度上讲,外汇储备的扩大,也给宏观经济造成了一定的风险。外汇储备一方面表现为中国的一种金融资产,但由于它是通过增发货币的方式形成的,因而也是一种对全体中国人的负债,更准确地说,我们是在用通货膨胀的办法来增加外汇储备,这就使得我们每个人都承担了外汇储备增长的通货膨胀风险。换言之,中国的外汇储备增长是以我们的储备、收入的潜在贬值为前提的。既然如此,就像政府在花费财政收入时要对纳税人负责一样,对外汇储备的使用也应当对全体国民负责。

  外汇储备管理要建立问责机制

  在中国的外汇储备管理方面,国家投资公司正在浮出水面。虽然以何种方式来设立国家投资公司,目前似乎还有一些不太确定。政府设立国家投资公司来管理外汇储备表明了政府努力推进外汇储备管理的决心。在这里,我们必须强调,设立国家投资公司来管理外汇储备,并不是将外汇储备“花掉”,而是在保持外汇储备的流动性的基础上,尽可能地追求较高的收益。

  同时,我们还应当对外汇储备的使用和管理增加透明度和责任约束机制,以免外汇储备堕入以前一些公有经济资源那样被任意夺取的命运。具体地说,我们应当对外汇储备管理有一套特别的会计处理和治理机制。像日本,就有专门针对外汇储备的《特别会计处理法》,对外汇储备管理的职责、管理的方法、原则等等都做了明确的规定。尽管中国已经成了全球最大的外汇储备国家,但我们至今都没有约束外汇储备管理和使用的完整的法律框架,因而对外汇储备的管理也就没有了公开、透明的治理机制。对外汇储备使用和管理的结果如何,也没有相应的问责机制,人们也只能根据一些可能得到的公开数据来推测外汇储备管理的绩效。长此以往,人们恐怕对外汇储备管理的有效性会多少有些担心。一个有效的外汇储备管理体制,的确需要一个有效的公共监督和约束机制。

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