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由财政压力引发的农民超负担:一个解释
作者:论文天下 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2008/7/17 13:37:00

  [内容提要]:“熊彼特——希克斯——诺思命题”揭示了“凡有重大的改革,都有财政压力的背景”,“财政压力决定改革的起因和路径”。寻着这一思路,笔者考察了农民超负担形成的历史背景并从财政压力的角度分析了中央、地方、基层政府和农民之间的关系,对农民超负担现象给出了一个综合的解释。

  [关 键 词]:财政压力 农民超负担 财政立宪

  一、历史的考察:财政压力与农民超负担的关系

  回顾历史,不难发现,中国历代王朝的兴衰莫不与农民负担有着非常密切的联系。历史上的大事变往往是人祸甚于天灾,往往是徭役赋税过重引发流民四起,社会动乱。于是在基层政府与农民之间就出现了“正反馈”式的循环:农民越是反对苛捐杂税,基层政府就越需要扩大征缴队伍与官员人数,而这又相应的增加了农民的负担,会引起农民更强烈的反对……从这个循环可以联想到另一个循环:农民与基层政府的矛盾冲突越多,上级政府就倾向于扩大基层官员人数和强化基层政府的功能。而这势必加重压在农民头上的税赋负担,使得农民与基层政府的冲突更加激化。虽然历经千百次改朝换代,改革中兴,却仍旧跳不出“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史怪圈。而这一循环几乎都发生在该朝国库长期亏空,面临巨大财政压力的时候 .但各朝为缓解财政压力解决财政危机而施行的变法大都在初期使“向来积弊为之一清”,而其中长期效果却无一例外地与初衷相反,每改革一次,负担就加重一层,这一现象被现代史学家称之为“黄宗羲定律” .封建王朝旨在缓解财政压力的赋税改革之所以“糜不有初,鲜克有终”,原因有多方面,没有正确处理财政压力与农民超负担的关系恐怕是其中根本的一条。财政收支的不平衡并不一定产生财政压力,关键是看政府的财政状况是否危及到政权存在的合理性与合法性(何帆博士称之为义理性)。当政府的财政发生困难或发生财政危机并已经威胁到了政权存在的义理性时,就会出现财政压力。而政府为缓解财政压力,重新找回政权存在的义理性,就会加大对农民的盘剥,造成农民的超负担。当然,农民长期的超负担会使生产积极性下降,国家税基缩小,税源枯竭,经济增长停滞从而影响政府的财政收支,造成财政压力。从历史上看,农民的超负担达到一定限度就会危及国家存在的义理性,发生社会动乱。何帆博士提出了“熊彼特——希克斯——诺思命题”,认为“凡有重大的改革,都有财政压力的背景”,“财政压力决定改革的起因和路径” ,这是非常有说服力的。封建王朝每遇有财政压力的时候便增加对农民的压榨,造成农民的超负担,而农民身上背负的担子过重又转而增加了国家的财政压力,甚至使王朝易姓,政权失去存在的义理性。因此,处理国家财政压力和农民超负担的关系是每一个当政者应当审慎地对待的。

  二、建国以来农民超负担的轨迹:从隐性到显性

  建国以来农民超负担的形成经历了一个从隐形到显性的过程。从大的背景来看,解放后确定了优先发展重工业的战略,但当时并不具备这个条件。首先是工农业生产遭到严重破坏,商品物质极度匮乏,通货恶性膨胀,社会处于混乱状态。其次,解放战争还在进行,需要巨额军费开支。加之当时对一切被解放的旧军队和旧人员采取包下来的政策,在财政上形成沉重负担。此外,重点企业和交通运输的恢复重建工作以及由于失业严重和水旱灾害所需的救济等等,百废待举,百业待兴。资本投入严重缺乏。当时中央政府掌握着巨大的政治和经济资源,能够集中全国财力、物力办大事。因此,在把农民强制性地固定在土地上的同时人为的压低农产品价格,抬高工业产品价格利用剪刀差迅速积累起了工业发展需要的资本,这在当时是个了不起的壮举。这样,工业产品成本降低,而农产品价格却无法提高。集体化、公社化一系列运动都是为这一目标服务的,其直接结果却是造成农民收入总体水平偏低,生活条件恶化,但这一时期农村内部收入差距相对较小,农民负担也表现为隐性负担 .1978年底,以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革开始,到80年代初基本形成新的经济体制。农民负担由集体范围内的扣除转变为农户家庭直接缴纳,因此由隐性负担转变为显性负担。1984年之后,城市改革全面铺开,国家大力调整产业结构,特别是90年代前半期我国告别短缺经济,买方市场形成,传统经营方式下的农业产业结构未能及时调整升级,农产品严重供过于求,价格下降,农民收入减少。1997年东南亚金融危机之后,国家希望通过扩大内需来拉动整个经济增长,但国内市场,特别是农村市场启而不动,农民收入增幅减缓,相对收入较低,无法形成较强的购买力,显性化的农民超负担已经直接影响到了国家的经济增长。这直接引发了始自2000年的农村税费改革。实际上,农民收入低包含两层意思:一是农产品的价格低,中国大多数农民收入主要是靠农产品的收入,因此,农民的绝对收入偏低;二是农民负担较重,苛捐杂税比较多,并且非税性收费过多,造成农民的相对收入偏低。而这两个方面是相互联系的。农民负担过重造成收入增幅减缓,收入减少又使农民感到负担过重。中央政府正是期望从解决农民超负担入手提高农民收入,刺激农民消费,从而启动农村市场,扩大内需,拉动整个国民经济的增长,从而获得源源不断的财政收入,使国家存在的义理性复归。张岸元、白文波认为,只要乡村两级政府掌握土地所有权就必然会寻找经济意义上的实现,即征收经济地租。 我们认为,造成农民超负担的原因固然有地方政府和基层政府不顾国家法令,凭借对土地所有权的掌握横征暴敛的一面,但农民超负担的形成是各级政府在面临财政压力的情况下寻求从预算外获得财政收入以弥补财政缺口,缓解财政压力的必然结果,而这正是导致农民超负担的充分条件和根本原因。

  三、由财政压力引发的农民超负担:一个解释

  改革开放以来,工业部门和国有企业的财政贡献不断下降,非国有经济的发展并没有成比例的提高其财政收入比重,加之五花八门的减免税和普遍的偷漏税,国家汲取财政的能力迅速下降,突出的表现在两个比重的下降,即:财政收入占国内生产总值比重不断下降;中央财政占全国财政收入比重不断下降 .同时,在经济增长的过程中也一直伴随着巨大的财政赤字。90年代以后财政赤字居高不下。1994年分税制改革以后,财政赤字更是有了大幅度上扬,1994年财政赤字比1993年增长了大约1倍。特别是1997年以来,中央政府实施积极的财政政策,财政赤字进一步扩大,1997年财政赤字为582亿元,2001年扩大为3260亿元。财政赤字的扩大和预算内财政收入的萎缩直接导致了预算外收入,特别是非规范资金的膨胀。据估计,中国的预算外收入占预算内收入的30%,非规范资金与预算内收入旗鼓相当。可见,预算外收入与非规范收入已经成为中国各级政府收入的重要来源,各级政府正是通过的预算外收入和非规范性收入来缓解财政压力。特别是基层政府,其预算内财政大多是“吃饭财政”,甚至是“讨饭财政”,只好以制度外的财政收入来解决农村公共产品的供给不足问题。许多应由中央政府承担的公共的支出(如义务教育)却由地方和基层政府支出,在中央财政捉襟见肘的情况下往往是“不给资金给政策”,“放权让利”式的改革演变成了中央政府的“让权”。如果说“放权”是将本应属于地方和部门的权利放归本位,那么“让权”则不尽然,这很大程度上意味着把本不该让渡的权利让渡出去(叶振鹏,1994)。统一完整的财政预算走向分割与分散,造成了中央与地方财权和事权划分不清,地方和基层政府承担了很多全国性公共产品支出,这一现象在近年来趋于显化 .由于经济持续低迷,地方(特别是基层)政府财政收入锐减,但由于财政支出具有刚性,在正常财政收入无法保证支出的情况下只好把手伸向农民,中央政府也默许了地方和基层政府这一行为。

  另一个不容忽视的问题是政府运行成本过高带来的财政压力,从而引起的农民超负担。从总的情况来看,1978年全国行政管理支出为52.9亿元,占当年财政支出的4.67%;1991年增长到9.85%,1995年这一数额增加为996.5亿元,比1978年增长19倍,占当年财政支出的14.6%,这反映了政府机构臃肿,效率低下,导致行政管理费用猛增(实际上这个问题也是辩证的,政府的行政人员本来工资不高,为了留住一部分人,在政府财政捉襟见肘的情况下,只能通过提升职位,更多的是因事设人,这客观上增加了政府的运行成本)。卢汉龙曾谈到:“在社会主义市场经济条件下,应当认真反思中国农村基层组织是否有必要将政府延伸到乡镇一级。回顾中国历代的政府建制,均是只到县一级,县以下靠的是‘乡绅’自治……减轻农民负担还应当从推进行政体制的改革上下功夫” .根据1989年的抽样调查,全国乡镇人员350万,乡镇基层组织54681个(中央编制委,1994)。如果说这些国家公务员每个每年行政开支5000元,则国家要负担175亿。而目前乡镇一级普遍实行一人一职或一人数职,这意味着使乡镇人员已达到了50万,仍远远无法满足实际工作需要。而且,出于控制农民的需要,越是基层需要的官员就越多。如果现有的74万村委会改为村政府,每村按5人计算,全国约370万,按每人每年开支4000元,需要158亿 .乡村一级的政府官僚大多是“皇亲国戚”,进行政府机构改革的成本非常高,极易形成社会不稳定因素。于是庞大的官僚机构要维持运转,本级财政不够,中央财政又舍不得补贴,必然要靠增加农民负担来维持。因此很多学者认为当前乡镇一级政府的职能已经没有存在的必要了(邓大才,2000),甚至是认为可能考虑回到1949年以前的乡村体制,彻底撤销乡村两级组织,由农民自治和选举乡保长(程晓农,2001)。可见,财政收支的长期不平衡、财税体系的混乱和政府运行的高成本直接造成了对政府的财政压力,加重了农民的负担并造成政权存在义理性的缺失。

  四、解释的综合与深化:中央、地方、基层政府和农民之间的关系

  在分析之前,我们首先必须明确:

  ①中央政府、地方、基层政府和农民利益目标不一定一致,可以看作为了实现自身利益最大化主体,有时为一种博弈关系。由于政府具有强力,强力能够界定权利,于是,中央与地方,地方与农民间的博弈过程为典型的强权博弈。对地方来说,中央处于支配地位;对农民来说,政府处于支配地位。

  ②地方政府的主要财政收入来源于企业的税收,尤其目前在各种类型企业税率不一的情况下国有企业所提供的税收。基层政府,尤其是乡村一级政府 ,迫于财政压力,作为土地所有者拥有对农民收取经济租金的权力 ,而且在基层财政捉襟见肘的情况下,其收入主要来自对农民的收费(经济租收入),但基层政府为追求预算收入最大化,总会考虑农民所能承受的极限值。

  ③信息不完全对称,即中央知道地方、基层政府和农民的选择,地方、基层政府对中央和农民也有确切地了解,但农民却无法知道各级政府政策选择,至少无法确切了解,尤其不知道基层政府所提供公共品的确切定价。

  1.基层政府和农民的支出函数分别为:

  Ug=U(Cg,Gg)

  Up=U(Xp,Gp)

  其中Cg为地方政府政权机关运作所需支出(如行政支出、公安司法支出),Gg为地方政府公共事业和公益事业支出(如文化教育卫生支出),此处我们不考虑地方发展支出(如基础设施建设支出)。Xp为农民私人物品消费支出,Gp为农民对地方政府提供的公共产品的使用费支出,并不考虑其它支出。在面临财政压力的情况下,基层政府公共产品支出主要来自对农民的收费,所以Gg=Gp.

  设m农民总支出,并由假设前提可得到农民的支出函数和约束条件为:

  Up=Up(Xp,Gp)

  s.t.PGGp+PxXp=m

  PG.Px分别为对农民公共品支出和私人物品支出的价格。

  由于农民在不得不考虑地方政府强权的条件下追求利益最大化,因此,在私人物品支出一定的情况下,对于m中对公共品的付费农民有一个最大承受限度。当达到最大承受限度时带给农民的支出为Umax,此时公共品价格达到农民最大承受极限时的价格MaxPG,因此有以下两种情况:

  当PG≤MaxPG 即Umax当PG>MaxPG 即Umax>UP 农民将拒绝接受这一价格,并且在无法通过正常渠道获得解决的情况下,农民会用比较极端的行为对抗(比如在一些农民负担较重的地方,农民越级上访,集会闹事,甚至冲击政府机关等时有发生)。

  由于信息不对称,农民无法知道公共品的确切定价。理性的基层政府总是会将公共品价格定在实际价格(PG′)与农民最大承受价格(MaxPG)之间。即通常支付的价格为PG, PG′MaxPG农民承受显性负担;PG≤MaxPG 时,农民承担隐形负担。这样,基层政府既能得利,又能保证本地社会安定。

  由于基层政府一般是有任期的(设为n),并且基层政府所得收入要有一部分上缴上一级财政。下面为基层政府的支出函数:

  Ug=U(Cg,Gg)=(1-t)PG(Cg+Gg)-μPgˊ(Cg+Gg )ˊ

  其中,PG(Cg+Gg)=eG,t为基层政府向上级政府所缴分成比例,01,表明基层政府支配公共品供给的权力很大。PGˊ,(Cg+Gg)ˊ为公共品实际价格和数量。在考虑到农民的最大承受能力(Umax)的同时,基层政府希望在本届政府的任期内使Ug=U(Cg,Gg)达到最大,只通过提高eG或减少(Cg+Gg)ˊ(因为一定数量的公共品的价格是一定的)。而农民会根据上一期的eG和(Cg+Gg)ˊ来决定下一期行为。因此地方政府考虑到农民最大承受能力(Umax)后,会在eG与(Cg+Gg)ˊ之间寻找一种均衡。而由于寻租行为的存在,(Cg+Gg)ˊ往往有增大的趋势,公共品成本发生的扭曲μ相应地也有增大的趋势。

  现在分析基层政府任期内的行为。假定第0期上一任基层政府所留节余为0,从本届政府的第一期开始,为了维持政府正常运转,缓解财政压力,并不使农民感到显性负担(Ug>Umax),那么虽然地方政府在本期的目标函数Ug不是最大,但却使基层政府获得了下一期继续增加eG(2)的机会,一直到第(n-1)期,农民将感受不到显性负担。但在第n期,由于政府面临换届,并且在没有责任追查制度的条件下,基层政府将在本期尽量提高公共品价格而降低公共品数量(这在本期内不会显现出来),使Ug(n)(Xp,Gp)< <(Umax)(n),显然,基层政府选择了一个使得ΣUgi(Cg,Gg)(实际支出总额)最大化的策略。这样,基层下一届政府所面临的通常是Up(Xp,Gp)<0,地方政府必然要弥补这个缺口,这就造成了一种恶性循环(此次农村税费改革中发现的乡村两级政府的债务问题可以作为本分析的例证)。这里存在两种情况:一是地方政府预期eG有较大上升空间,可以选择暂时的Up(Xp,Gp)<0,通过将来eG的增长来补偿前期损失;一种情况是eG上升空间不大,则基层政府将减少Cg(行政、司法公安)或Gg(文教、卫生等支出),从而使当期Up(Xp,Gp)最大化。可见,基层政府的财政收入受农民所承担的费的制约,归根到底是受农民收入的约束。其财政压力根源于收费超过农民的最大承受能力,而农民的承受能力与收入又有直接关系,并直接影响到国家政权存在的义理性。

  2.假定中央政府的目标函数为:UG =(Mg,Mp)= θMp+(1-θ)Mg①

  ①并进一步可调整为:UG= Mg-θ(Mg-Mp)②

  其中,θ为基层政府在中央政府目标函数中的权数,相应地(1-θ)为地方在中央政府目标函数中的权数,θ在(0,1)区间内变化。 Mp,Mg分别为中央政府从基层政府和地方政府获得的财政收入。

  正如熊彼特——希克斯——诺思命题所揭示的财政压力引发了制度变迁,中国的改革是在巨大的财政压力下从农村开始的 ,改革开放初期,中央政府在农村推行家庭联产承包责任制,农民收入增长迅速,1978—1984年是农民收入增长最快的几年,中央政府逐步缓解了来自农村的财政压力,并从改革中获得了巨大的收益,得自农村的财政收入比重增大。因此,改革开放初期在中央政府的目标函数中,θ值不断扩大。随着家庭联产承包责任制由潜能释放(1979–1984)到潜能消散(1984),尤其是外部经济环境的变化(第二部分已经提到),农民收入增长幅度减缓,政府所面临的财政压力又一次显现出来,客观上加剧了农民的超负担,θ值逐渐变小,尤其是近两年θ值几乎接近于0.1984年以前,城市经济改革相对滞后,特别是国有企业由于承担着为中央政府提供财政收入来源的任务,改革迟迟没有推开。这一时期地方政府的得自城市企业的收入构成了中央财政收入中重要的一块,但其重要性已无法与改革前相比。因此,伴随θ值得扩大,(1-θ)逐渐变小。1984年开始城市改革全面铺开,大批国有企业改制、重组或破产,但新兴的部门雨后春笋般涌现,为政府财政提供了重要的收入来源。4次财政体制改革(1980,1985,1988,1994)后,地方财权扩大,出现了与中央争利的局面,甚至形成了所谓“诸侯经济”和割据状态,中央财政占全部财政收入的比重一路下滑,中央赤字不断扩大。由于地方政府在财政收入上对中央有重要意义,(1-θ)值逐渐扩大,近几年几乎接近于1.

  综合来讲,在改革初期,既然Mg的值相对变小,而θ值不断增大,要使中央政府的目标函数最大,在式中必然要遏制Mg 的下滑趋势,并使Mg 尽可能趋近于Mp.这就增强了城市经济改革的紧迫性,从改革的历程来看,来自财政的压力也促进了改革的推行。90年代中期以来,特别是1997年亚洲金融危机以来,Mg的值逐渐变大,而Mp和θ值不断减小。由于农村经济受到制约,农民负担加重,80年代前期积累起来的农村改革成果已在很大程度上被抵消,农民收入平均增长速度呈阶段性递减趋势,农村改革成了被人遗忘的改革领域,θ几乎趋于0.而且,当基层政府面临财政压力的时候,政府与农民的交易最容易发生畸变。基层政府部门拥有普通农民所不具有的信息资源、组织资源,乃至暴力资源,受不到来自农民的监督,它就可以凭借强势地位单方面制定与农民的交易规则,使交易变成一种强制性剥夺,这必然造成政权基础的不稳定。因此,面对财政压力的中央政府必然会把减轻农民负担、提高农民收入放在一个重要的位置,农业和农民将越来越受到重视,θ将逐渐增大。中央决定从2000年开始,在安徽试点农村税费改革,这可以看作中央政府面对国内外经济形势和缓解财政压力而采取的应对措施,也说明了熊彼特——希克斯——诺思命题的正确性。

  五、小结

  中国历代王朝的兴衰与国家面对的财政压力和农民超负担有着密切的联系。财政压力导致农民的超负担,农民超负担又加剧了国家财政压力的状况,这两者的恶性循环使得当政者不得不面对国家义理性的缺失。以史为鉴,可以知兴替。总结王朝兴衰成败的经验教训对于今天的当政者有着十分重要的意义。建国以来,农民超负担经历了一个由隐形到显性的过程,面对国家财政压力也经历了两次大的调整(60年代的短期调整和70年代末的改革),国家的义理性也逐渐找回。在改革过程中国家面临着财政收支长期的不平衡,财税体系的混乱和政府运行成本过高的压力,国家存在的义理性又一次面临考验。通过分析,我们可以发现,农村税费改革印证了熊彼特——希克斯——诺思命题,而三级政府(中央、地方、基层)财政收入的增长,财税关系的理顺是缓解国家面临的财政压力,为农民收入增长创造条件并最终解决农民超负担问题的釜底之薪,因为从本质上讲,解决政府运行成本的畸高也在于财政收入的提高,收支的平衡以及政府间财权、事权的合理划分,即政府与市场的合理分工。而实现这一目标,恐怕不能拘泥于对原有法律体系的修修补补,而必须从市场经济与宪法的关系角度加以研究,改革。在原有的体制框架下通过增加农民收入缓解财政压力减轻农民负担的空间已经没有多少余地。环顾世界,与我们比邻的亚洲国家如韩国新加坡马来西亚、印尼等,大洋彼岸的巴西墨西哥阿根廷等市场经济国家正在掀起一场为财政立宪,为市场经济立宪的狂潮,给政府和市场合理分工,转变政府职能,规范市场经行为。以国家根本大法的形式确定一国的财政制度,虽然不能完全解决财政压力,却能使政府行为更加制度化。制度经济学认为,经济制度变迁都源于制度的供给和需求出现不均衡,但制度的非均衡状态仅仅表明制度是不稳定的,并不是说就一定发生制度变迁。要使制度变迁真正实现还有待于原有制度安排的否定因素逐步加强或壮大。在减轻农民超负担的过程中,中央政府应充当制度供给主体,引入法律、法规、政令等手段,实现强制性制度变迁。对中国来说,这正是解决农民超负担的根本办法,也是使国家义理性建立在一个稳固的基础之上的根本之法。

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