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工业反哺农业的财政支出政策研究
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2008/7/22 15:07:03
当前,我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。当工业成为国民经济的主导产业时,要实现工农业协调发展,除了发挥市场机制的作用,政府需要运用宏观调控手段,实现以工哺农的政策转变,全方位构建反哺时期的财政支出政策体系。 

  一、工业反哺农业的成因 


  (一)农业生产要素的贡献要求工业哺育农业 

  建国以来我国选择了工业倾斜战略,为工业化建设汲取了大量农业剩余。统计资料表明,1952-1990年通过工农业产品价格剪刀差从农业获取资金8707亿元,通过税收从农业获取资金为1527.8亿元,通过储蓄从农业获取的资金为1404.8亿元,去除掉国家对农业的投入,农业为工业化提供的积累资金为1万亿元。改革开放以来,由于体制的惯性作用,生产要素在城乡之间的单向流动依然存在,1990-1998年,农村仅资金流出19222.5亿元,其中财政渠道流出占48.9%,剪刀差渠道流出32.8%,金融渠道流出18.3%.此外,农村剩余劳动力以极低的工资率转移到非农产业或城市部门,农村土地被低价或无偿征用转移到工业或城市部门资金2万多亿元,按不变价计算,城乡居民人均收入差距已由1978年的2.57倍扩大到2004年的3.21倍。如果说工业化初期追求效率是工业化的一种推动力,在“三农”问题日益严重的今天,农业对工业的历史积累理应得到工业的回馈,政府实施以工哺农改变农业和农村经济在国民收入分配中所处的不利地位。 

  (二)农业的弱质性会自发危及农业对国计民生的基础地位 

  农业不仅提供粮食等最基本的生活资料,还为工业生产提供其所需原料,是保证经济、社会稳定的基础。由于农产品供给弹性大于需求弹性,其价格随供求市场呈发散型蛛网波动,极易影响农业稳定发展,进而引发整个经济波动和社会福利损失。农业投资大、周期长、资金周转慢、农业报酬率递减的特点决定了投资农业一般难以得到社会平均利润和平均报酬,农业再生产获取稀缺资源的能力不断下降,仅仅依靠市场机制配置资源,只能导致农业生产进一步萎缩;再加上我国人多地少、水资源短缺等因素的严重制约,农产品生产供求矛盾会进一步加剧。 

  (三)工业化对农业侵害造成环境污染和生态退化 

  我国长期采取了工业超前发展战略,占国民经济主导地位的农业必然成为筹集工业化资金的主渠道,在农业发展资金匮乏的情况下,实现农业高产满足粮食安全目标必然选择“高产出、高能耗、高污染”的“石油农业”发展模式;不仅如此,随着人口增加及经济发展,城市扩张占用农地、工业企业污染以及城市生活垃圾都严重破坏了农村生态环境。经济粗放式增长绩效的一部分成本是牺牲了农村生态环境,用工业税收所形成的国民收入的一部分建立农村财政,将工业剩余转移支付给农业,是工业化背景下分摊生态责任的基本逻辑,也是实现农业可持续发展的必然选择。 

  二、财政扶农的必要性分析 

  (一)提升综合国力、增强农业竞争力的客观需要 

  通过财政政策实现以工哺农是社会经济发展取向的基本要求,也是国际上成功进行工业化转型国家的普遍经验。当前我国经济社会发展总体已经具备了工业反哺农业的实力。2005年GDP总值达18.23万亿元,人均GDP约合1701美元,财政收入3.16万亿元,农业GDP的比重下降到12.5%,农业就业比重下降到46.9%,城镇化率已达到43.2%,经济发展实力的保障标志着我国已经进入全面落实对农业多予、少取的宏观政策时期。 

  我国农产品在国际市场的比较优势较弱,尤其是加入WTO后,更呈下降态势。我国农业的“显性比较优势”从1985年的1.031降为1996年的0.618.应对国际市场的挑战,必须实行工业反哺农业的战略,以增强农业的比较优势,全面提升农产品竞争力。 

  (二)我国财政哺农投入还存在较大空间 

  长期推行以农养工战略的结果造成国内农业支持水平至今还是负数,在WTO规则下,我国的微量允许标准为8.5%,目前我国“黄箱”补贴水平仅为3.3%,尚还有5.2%的余地。农业协定规定的12项“绿箱政策”中,我国只使用了6项(政府一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护、地区发展援助),还有6项没有启用,这意味着我国对农产品的补贴还有较大的调节空间。 

  财政哺农投入偏弱。一直以来我国财政农业支出占财政的比重基本徘徊在7%-8%低水平。而同期发达国家的支持水平约为30%-50%,发展中国家约为10%-20%,与发达和发展中国家相比,我国财政支农水平还存在着较大的差距。 

  财政支农结构错位。从结构上看,1996-1998年我国政府一般性服务费用占“绿箱”政策总支出的67.5%,这些费用主要表现为各类事业费,而同期的国际平均值仅为39.4%,这种差距说明我国农业投入的结构还不太合理,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的投资比例偏小,农民直接从中受益不多。 

  (三)体制机制不协调使反哺资金存在效率损失 

  现行分税制改革,中央与地方政府在事权上缺乏明晰界定,造成政府层面投资主体权责模糊,地方政府哺农投资失去内驱力,并受利益机制、偏“工”倾向的诱导配置财政资源,呈现支出的倒逼机制把哺农职责压在中央一级。 

  此外,在地方财力从县乡政府转移至省级政府、政府事权下放的约束下,县乡两级财政恶化,县乡政府挪占财政资金的现象成为常态,决策层提供的转移支付资金难以到达反哺需求层;特别是农业税取消以后,中央财政的转移支付资金往往转化为维持基层政权的运转资金,严重影响了反哺资金效率。 

  三、财政扶农的政策选择 

  (一)健全法律法规体系并加大扶农投入的力度 

  市场经济是法制经济,完善的法律手段必将成为工业反哺农业的重要政策工具。首先,根据《农业法》要求,确保预算内支农资金按法定比例增长。其次,以《农业法》为依托建立完备的法规体系,尤其要尽快出台农业投资法,明确政府支农职责,将农业投入的份额、投向、使用原则纳入法律规范,用立法手段规范与加强政府哺农行为。 

  加快建立以工促农的长效投入机制。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,调整国民收入再分配格局,将“三个高于”常态化,即将国家财政支农资金增量高于上年;国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年;其中直接用于改善农村生产生活条件的资金高于上年的原则纳入财政中。长期预算计划,保障政府哺农支出责任可持续性。其次,加大中央财政的转移支付力度,明确用于农村教育、卫生文化等项目的资金逐年增加,确保专款专用。再次,地方政府应从土地出让金中提取一定比例单独列支,对为失地农民提供就业岗位的企业、为进城务工经商的农民提供免费或具有公益性职业技术培训的中介组织教育培训机构以及为农民提供就业信息的就业服务中介组织,提供资金支持,鼓励其为农业剩余劳动力非农化转移服务。 

  (二)优化财政哺农资金结构并完善财政支出方式 

  配合宏观经济结构的调整,工业反哺农业的政策应侧重将工业产能剩余转化为农村生产和生活的物质基础和市场条件的改善,培养增强农业的“造血”功能。主要体现在:将工业剩余投入农业基础设施与生态环境建设,逐步将以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施、生态工程建设纳入各级政府基本建设投资的范畴;加快农村教育、基本医疗和公共卫生的硬体建设,促进城乡基本公共品均衡发展;运用工业部门积累的技术、信息增大农业科研、技术推广强度,搞好以农、科、教相结合的技术服务为主的社会化信息服务体系建设,降低交易成本,提高农民进入市场的组织化、产业化水平,增强农民自身驾驭市场的能力。 

  发挥财政杠杆作用,引导生产要素在城乡之间的流动。工业哺农应充分发挥财政杠杆作用引导要素资源在城乡间自由交流和互动。坚持以市场机制为主导,以扶持和发展农业产业化龙头企业、农民合作经济组织、行业协会等市场中介组织为载体,利用财政贴息、政策性贷款、投融资等多种政策手段鼓励资本要素从非农产业和城市向农村、农业顺畅流动,构建产、加、销有机结合的高效农业产业体系,提高农户自身组织化程度与市场竞争主体地位。 

  完善补贴政策,建立有效的农业支持机制。国内实施农业支持政策必须在WTO框架下规范进行,引导工业剩余流向农业实现资源的优化配置。把农业补贴政策的重点放在良种推广、标准化生产、小型农机购置、农业生产保险、生产贷款贴息、农户专业合作经济组织等有利于提高我国农业综合生产能力和农产品市场竞争力的领域。政府对农业的补贴方式逐渐以价格支持为主转向以收入支持为主,把支持和补贴的重点转向农业生产者,建立有效的“黄箱政策”保护机制,加大“绿箱政策”支持力度,保证农业保护机制的效率。 

  (三)创新财政体制并提高反哺资金的效率 

  1.建立“由下而上”的需求表达机制。建立和完善农村反哺过程的需求表达机制是避免和减少效率损失、提高反哺资金绩效的关键。对于地方性公共产品应转变政府农村反哺的供给决策程序,建立“由下而上”的公共品需求表达机制,由农村社区的内部需求来决定农村公共产品的供给。 

  2.合理界定中央与地方政府反哺农业的事权与财权。工业反哺农业不仅是中央政府的责任,地方政府也有义不容辞的义务。应根据财权、事权相匹配和外部性大小的原则,合理界定各级政府的职责。中央政府农业投入机制作用的范围主要是关系全局的大型农业工程、跨地区的基础设施、大型农产品商品生产基地建设等领域和跨区域的国土整治和流域治理、农业推广体系、农产品质量安全检测、不发达地区关键项目扶持等领域;地方政府农业投入机制作用范围则应包括区域内的农业基本建设、地方重要商品生产基地建设、农业产业化经营中的龙头企业的培植、农业社会化服务体系建设和区域内基础设施、教育卫生、社会福利、非生产性事业的建设与扶持等领域。 

  3.规范政府间转移支付资金。影响反哺资金效率的主要原因是县乡两级政府财政恶化与“三农”反哺需求的矛盾。要健全转移支付制度,进一步推动财权财力下放,重点加大对中西部地区的转移支付力度,缓解县乡财政困难。实践上要严格区分工资性、农村税费改革等专项转移支付资金与一般性转移支付资金,提高反哺机制效能。另一方面,在保证基层政府事权的前提下,转变政府官员的发展观和政绩观,增加“三农”发展在其政绩考核和晋升中的权重,确保地方政府配套资金足额及时到位,落实反哺政策。  
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