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论国库集中支付制度下的高校预算管理
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2008/7/22 15:07:01
国库集中支付制度,是财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨,财政资金的使用,由各部门根据细化的预算自主决定,由财政部门核对后准予支出,财政资金将由单一账户进行转账结算。国库集中支付加强了对财政资金支付使用全过程的监控,提高了财政资金使用的安全性和规范性,增加了预算执行信息的透明度,提高了预算收支信息的完整性、准确性和及时性,为财政运行管理和宏观经济调控提供了可靠的信息参数。在高等学校实行国库集中支付制度,将对高校的预算管理和会计核算产生深刻的影响,如何在新的形势下加强预算管理是高校当前面临的一个难题。 


  一、加强预算管理的必要性 

  1、有利于高校编制预算的准确性。过去财政资金预算支出执行情况并不能完全反映高校实际支出,学校执行的结果与部门预算往往有“两张皮”的现象,有些专项经费未按原来规定的用途使用。实行国库集中支付制度,财政按实际支付数反映支出,人头经费、专项经费均采取直接支付,高校不能随便改变项目和用途,这也促使高校及其下属单位必须如实申报用款计划,从根本上提高了高校编制预算的准确性。 

  2、有利于高校执行预算的严肃性。高校快速发展后,高校多渠道筹资能力加强,每年不可预测的收支逐年增加,因此年终决算与年初预算往往有较大差距,高校是否按预算要求使用财政拨款难以掌握。有的预算执行随意性大,造成资金浪费或者预算宽、使用少,造成年终结余多,有限的资金不能发挥应有的作用。实行国库集中支付后,专项经费必须事先提出详尽的论证报告和预期效益,预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致,这样可以从源头上促使单位按预算规定执行,防止挪用财政资金,对高校在预算执行上起到了一定的制约作用。 

  3、有利于高校克服经费使用的主观性。实行国库集中支付后,预算单位支付每一笔资金的付款金额、用途、交易时间、账户余额等,都可以在财政国库管理信息网络系统中进行全过程实时监控,财政资金运转的透明度大大提高,监管力度明显加强。财政部门要求重大项目需按规定程序进行可行性论证方可列入预算,增加了预算的科学性、合理性,降低了财务风险。 

  4、规范了预算资金的管理,强化了预算执行和监督。实施国库集中支付制度前,预算单位多头开设账户,资金使用不规范现象普遍存在且屡禁不止。现在建立了统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系,进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束,在预算执行和监督上树立了依法执行预算的观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行,部门预算经全国人大和各级人大审议批准,所以任何机构和个人都要严格按此执行。预算支出中需调整的项目必须按程序报经原批准单位批准后才能执行,否则也属违规。部门预算还强化了预算单位建立“先有预算,后有支出”及“有多少钱办多少事”的办事原则。 

  二、目前执行国库集中支付下预算管理存在的问题 

  按照财政国库管理制度改革原则,实行国库集中支付并不改变预算单位的预算执行主体地位、预算单位的资金使用权及预算单位的财务管理和会计核算权,还明确规定了预算单位在财政资金集中支付中应承担的主要职责。财务部门按照预算使用财政资金,在做好相应的财务管理和会计核算的同时,还要负责组织管理本单位的招标和投标工作,负责编制用款计划、提出资金使用申请,负责工程项目施工进度、工程质量,根据财政收入支付管理规定签发支付令。这些新管理职能加强了高校财务人员的管理职责,也加重了财务管理人员的任务。但目前,执行国库集中支付制度在预算管理方面仍存在许多问题。 

  1、思想上不重视,执行上走形式。长期以来,高校对预算管理不够严格,预算管理制度不健全。一些部门负责人受既得利益的影响,对推行国库集中支付制度下的预算管理认识不足。国库集中支付增加了预算支出的透明度和规范性,必然对既得利益产生影响,加上一些高校对国库集中支付制度宣传、学习不够,出现了对这项改革不理解的现象。直至目前,很多高校的预算申报程序不明确,预算编制主要由财务部门个别人员参与,预算数据也只是在往年的开支基础上进行简单的加减,加上编制预算的人员对学校纷繁复杂的业务活动了解有限,使得编制预算缺乏系统的科学认证,编制预算成为“数字游戏”。这种方式没有将预算做到位,也没有预测将要发生和规划的项目,即便有计划项目,也没有具体计算需多少资金。而且相当多的高校财务仍停留在“报账式”的管理水平上,高校的科研、教学及其他管理部门没有积极主动地参与预算编制,只是被动地接受财务部门下达的预算指标,造成高校发展规划与资金供给脱节。 

  2、预算方法不够科学。目前大部分高校都没有真正落实零基预算法的编制方法,而采用增量预算法,即基数加增长的编制方法,以上年支出基数为基础,增加相关的变动因素来确定本年度的支出指标。这种做法会出现基数大的部门多得,基数少的部门少得,可能会使原本不合理的支出继续存在,从而造成教育资源的浪费。这种预算方法的不规范、不科学,加剧了资金的供需矛盾,同时滋长预算分配中的平均主义。 

  3、预算执行刚性不强。目前高校预算的弹性很大,预算指标没有约束力,预算管理成了一句空话。由于预算编制没有细化,预算水平不高,很多资金没有落实到具体部门和具体项目,往往是哪里要得急就往哪里安排。追加预算一般是根据单位报告、领导批示等因素来确定,至于追加的必要性、经济效益等缺乏必要的论证。一些部门为了业务开展更加顺利,想方设法地争取更多的经费指标,造成实际支出比年初预算多得多,加重资金供给矛盾。 

  4、预算缺乏相应的配套制度。在相当多的高校中,预算管理没有形成一个系统,预算只是“估算”而已,没有成为学校管理系统中的重要一环。由于没有配套的跟踪管理和考核指标,也没有相应的监督和奖惩制度,以致对一些单位的预算执行情况的进度信息不能及时掌握,使预算的执行可能偏离计划的轨道甚至滋生腐败。 

  三、强化高校预算管理的几点措施 

  1、思想上重视,观念上更新。最大限度发挥预算效益的关键在于预算安排,各级领导要更新预算管理理念,以身作则维护预算的严肃性。要解决部门领导对财务预算重要性的认识,这就需要政府部门加强对部门领导人的财务预算管理方面的培训,加大宣传力度。特别是涉及到物资、设备、图书等有关方面的单位负责人,要求他们不仅仅只重视对事项发生的过程,更应该重视前期的预算。高校的财务人员也要深刻理解国库集中支付制度的政策精神,积极宣传国库集中支付的知识和重要性,使其充分认识到这种新的国库管理体制不仅是财政资金支付方式和会计核算方法的变化,而且涉及高校很多方面的协调与配合,是一个系统工程。要充分认识到预算在国库集中支付制度中的核心地位,要严格遵守“以收定支,量入为出”的预算平衡原则,严禁出现收不抵支的赤字预算编制方案,坚持不预算不支出的原则。 

  2、推行校内综合部门预算,细化预算编制单位。要求各部门编制详细的预算,要每个科室、每件事都有预算,坚决实行零基预算法,克服学校预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。实行预算经费定员、定额管理,无论是人员经费还是一般公用经费均按定员、定额来测算,对专项经费实行滚动预算,建立预算项目库,严格执行预算,推行复式预算管理。实行复式预算管理,有利于强化财务监督管理职能,可以把各项收支按其不同性质分开管理,并根据其财力来确定两种资金的比例,从制度上杜绝两种不同性质资金在安排使用上的相互挤占和挪用。同时,实行复式预算管理后,对不同性质的经费实行不同的管理方法,能较快地提高财务预算的约束力度。 

  3、积极推行科学的预算方法。零基准预算简称零基预算,是编制部门预算的规范方法,是一种将业务计划与预算编制密切结合的方法。零基预算指在编制成本费用预算时,不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额,而是以所有的预算支出为零开始,一切从实际需要与可能出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理,在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。其不受现行做法的框框所束缚,能充分发挥各级人员的积极和创造性。在编制预算过程中学校财务主管部门应与各管理部门共同参与、讨论、沟通,逐步建立一套符合本校实际情况的、与零基预算的要求相适应的指标体系和信息系统,使零基预算的编制趋向规范,尽量减少主观因素的影响。在预算操作过程中,还要经过自上而下、自下而上的多次反复沟通,以增强最终形成的预算的刚性。 

  4、建立预算的管理机制。预算管理机制是一个整体概念,它由激励、决策、控制和评价四个子系统构成。预算的管理激励机制是指利用各种激励手段激发预算管理系统中的各责任主体的行为动机,调动他们为实现预算目标而努力的积极性和主动性。预算的管理决策机制是预算机制的核心,主要任务是通过科学、合理的决策程序,做出正确合理的预算目标,包括决策的性质、决策权及其分配、决策的过程等。预算的管理控制机制是全面预算管理机制的重要内容之一,是全面预算管理中必不可少的环节,是根据预算目标的要求确定衡量预算绩效的标准,将实际的预算执行情况与预算标准进行比较,以确定预算执行中出现的偏差及其程度,在此基础上对预算实施进行指导与调节。预算的管理评价机制是预算管理中不可或缺的环节,当一个阶段的预算活动结束后,需要对预算执行的结果进行评价,为以后的预算制定提供信息。这样才能充分有效地利用有限的资金,才能更好地适应国库集中支付制度,提高高校财务预算管理水平及工作效率。 
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