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基于竞争的公共预算理性模式及其启示
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2008/7/22 15:06:54
我国自1999年开始了新一轮的财政改革,重点是支出管理和预算改革,内容包括了部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购制度建设。经过这六七年的深入改革,中国新的预算体制已初具规模,预算过程日趋规范。但是,过去几年的预算改革重点放在了如何加强公共预算的外部控制上,也就是如何推进预算资金投入走向规范化、制度化,各级政府在编制预算和资金配比决策时仍很少考虑资金的投入产出比,更很少考虑资金使用后应实现的结果和效用。尽管现阶段的公共预算改革重点仍旧是打造权威的核心预算机构并落实公共责任,但逐步引入盛极于20世纪30-80年代的理性预算模式中的积极因子是很有必要的。实际上,我国的一些地方政府,如湖北省、海南省、深圳市等,早在上世纪90年代就已经开始进行零基预算的实验,个别地方政府开始探索新绩效预算模式在中国的可行性。 


  竞争在理性预算模式中是一个很重要的影响因子。意大利经济学家帕累托在讨论社会福利的增减时一个很重要的特点就是以完全竞争作为条件,但政府行为可以视为一种垄断,在政府预算行为中引入竞争机制是预算决策走向理性的助推器。基于竞争的理性预算模式就是预算主体对多个预算计划、方案、项目进行相互的比较、权衡,寻求最优的预算决策方案,实现有限的公共资源在理性配置中接近帕累托最优效率。 

  一、公共预算理性模式的内涵及竞争性 

  在传统预算模式下,资源配置的基础来源于上一个周期的财政预算基数,预算行为主要通过在分行列支的支出科目基数上进行边际增减来实现,这些科目之间并不存在竞争性的比较。预算增量部分并非基于理性决策,而是政治上的讨价还价。1940年,公共预算学家科伊提出观点认为公共预算的基本问题是:“在什么基础上,决定将某一数量的拨款分配给项目A而不是项目B?”这一观点在后来就被称为“科伊问题”,并在以后几十年间在公共预算理论与实践发展中占据了重要指导地位。在此思想的指导下,诸如绩效预算、计划项目预算、零基预算、新绩效预算等理性预算模式相继出现。在这些公共预算理性模式中,最能体现支出科目理性竞争的是上世纪60年代的计划项目预算和70年代的零基预算。 

  1.计划项目预算。20世纪60年代的美国正处于“大炮加黄油”的时代,越南战争和贫困问题给联邦财政带来了沉重的负担。计划项目预算模式在1961年国防部首先得到应用;1965年由约翰逊总统在整个联邦机构中进行推广。该预算模式实质上是计划与预算的结合,是将政府预算决策与凯恩斯主义政府干预经济的思想结合起来,力图从政府开支对国民经济产生的影响这一角度来考虑问题,并以此为基础。开发和使用新的信息资料和管理技术,对国家的公共决策进行更加系统化、量化的客观分析,使政府预算与整个国民经济融合起来。和传统预算模式、绩效预算模式相比,计划项目预算关注的重点不再是资金的投入与产出,而是财政行为及其产出结果是否适应整个国民经济的战略计划。计划项目预算模式一般包括了三个步骤:首先,由最高层决策者制定跨年度的战略计划并确定目标,这样的战略计划运作周期通常为五年。然后,预算决策者需要将战略计划分解为短期性的目标,并将目标转化为具体的项目或次级项目。最后,预算决策者决定每个项目需要哪些资源以及何时需要该资源,从而做出预算。该程序的核心在于利用边际效用分析、成本效益分析、支付矩阵等分析工具对不同的规划和项目进行比较,以此选择实现给定目标的手段。 

  计划项目预算模式的竞争性集中体现在“通过提供与可实现政府目标的备选方案的成本效益有关的信息”实现对于预算资源的竞争。可见,政府机构在编制预算的过程中,需要对不同的替代性运营方案进行分析比较,并试图将能以最小成本实现理想结果的方案纳入预算申请。这就需要大量的财政信息(尤其是项目成本信息)和科学的分析技术的支撑。西方国家实行多年的以控制为导向的传统预算模式已经为预算机构和预算支出部门的决策积累了大量的信息;上世纪30年代福利经济学发展起来的分析技术和40年代胡佛委员会倡导的按项目编制预算都为计划项目预算的运行提供了技术支持。计划项目预算的竞争性还带来了项目与组织之间的冲突。由于计划项目预算中的项目支出是按照整个国民经济的战略计划而分配到特定项目中,这种方式跨越了传统的职能部门界限,实现资金由项目向职能部门的转换是个难题,极易引起政府内部的冲突,甚至难以得到来自于部门正确的、完整的财政信息支持。这也成为了计划项目预算模式在70年代以后走向衰落的重要原因之一。 

  2.零基预算。1976年,当选为美国总统的卡特正式宣布在美国联邦政府实行零基预算,而后,这种理性预算模式被其他发达国家和发展中国家引用到各自的公共预算改革中去。从理论上讲,零基预算每年都需要所有的机构就其整个预算进行辩解;那种政府机构当年取得的拨款数额至少相当于去年数额的前提,在零基预算中不再成立了。这就意味着预算机构在每个财政年度需要处理的不仅仅是预算增量,而是所有的、无基数的预算要求。该模式一般包括五个步骤:第一步是识别和定义基本的“决策单位”,并确定其目标和任务。这样的“决策单位”可以是一个支出项目,也可以是一个机构的次级单位。第二步是对决策单位进行分析,并为各个决策单位建立支出项目的“决策包”。一个决策包就是一项简单的预算。第三步是决策单位的管理者根据优先程度对决策包进行排序。第四步是由部门管理者、预算机构和政府首脑对决策包进行逐级合并、排序。最后是根据排列顺序对项目进行资金分配,直到当年可分配资金分配完为止。很明显,零基预算模式不同于“自上而下”的计划项目预算模式,他强调来自于层级决策单位对公共预算的配合与支持。 

  零基预算的理性竞争体现在通过每个支出单位准备备选预算,实现本部门支持项目获得财政拨款。由于预算决策包来源于定义好的较低层决策单位,所以管理者在考虑项目排序时往往基于本部门利益。在目标导向上的不一致和部门保护主义容易导致策略性的官僚竞争行为。许多在政治上、法律上受到约束的。或者政府不可能中止、削减的支出项目,例如到期债务、退伍军人福利、退休金等,可能会受到官僚策略性行为的利用。比如在决策包排序时将这些支出项目排在靠末位置,从而保证本单位支持的项目在上一层决策单位进行决策包合并、排序时获得通过。虽然零基预算在预算信息收集、处理上的要求不如计划项目预算那么高,但由于可能引起的资金分配格局重构,非理性竞争在所难免。 

  二、由理性预算模式中的竞争所引发的两个问题 

  正如纽柏(Neuby)所言:经过了70年的研究,现在仍然缺乏与预算相关的理论。尽管以计划项目预算、零基预算为代表的理性预算模式改革了传统渐进式预算模式,为公共预算行为融入了理性和科学,但基于竞争的预算模型并不具有普适性,同时也带来了一些亟待重视的问题。 

  1.竞争需要大量预算信息的支撑和预算分析能力的支持。毫无疑问,要实现对预算项目的理性选择,决策对于预算信息和预算分析能力的要求是非常高的。尽管西方国家在多年的以控制为取向的预算运营过程中积累起了相当数量的预算信息,但竞争性理性预算模型要求更为完备的预算信息,这样的要求远远超出了预算机构和各个支出部门的能力范围。例如,在1979年的美国联邦零基预算中,最终形成了25000个决策包,合并之后仍然有10000个决策包。要逐个分析这些决策包及它们相互间的重要程度,不仅需要非常高的分析能力,还需要非常多的预算信息支撑。预算分析能力大体可以从两个方面解释:一方面是从宏观的角度,就整体的预算决策对社会资源的配置影响进行分析;另一方面是从微观的角度,就预算的项目、方案进行比较分析。预算结果是国家财政政策走向的主要表现,是政府调节资金分配的重要经济杠杆,但政府掌握的资金是有限的,所以,机会成本分析在预算决策中显得极为重要。相同类型的预算项目、方案需要通过竞争实现选择,那么成本一效益分析等技术的运用是必不可少的。与传统预算模式的“拍脑袋”决策相比,基于竞争的理性预算模式需要高标准的科学决策技术的支持。 

  2.基于公共选择理论的官僚行为的产生。理性预算模型中的竞争引发的官僚行为主要是预算的膨胀和排斥理性技术。政府机构的组成人员和其他社会组织的组成人员一样,都是由具有个人动机和个人利益的个人组成。“经济人”假设对政府官员同样适用。于是,这些人就难免将个人利益与群体利益带入到公共决策中去,“政府失灵”现象可能产生。经济学家尼斯卡宁指出:几个变量可能进入官僚的效用函数,它们是薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、机构的产出、变革的便利性以及管理机构的便利性。除最后的两个变量外,所有的变量都是机构总预算的正单调函数。由于策略性行为的运用,在理性预算过程中,官僚可以争取也有能力实现预算最大化。在1979年的联邦预算中,支出增长400亿美元,这是由第一位推行零基预算的总统所带来的最为渐进的财政预算。在计划项目预算中,官僚行为同样明显。该模式强调将资金配置到特定的项目中,但由于项目跨越了组织部门,在某些情况下,预算决策者为追求便利性,可能只是很随意和武断地将支出分配到项目中。 

  三、对我国公共预算改革的启示 

  公共预算理性模式旨在追求资金配置的“帕累托最优”,但它们都存在突出的“硬伤”:第一,试图将完全理性引入到预算决策过程中;第二,将人性假设因素排斥在预算过程考虑之外。前者和赫伯特。西蒙所提出的有限理性与“最满意决策”相冲突;后者则是将预算过程看作是单纯的技术经济过程,这一点和詹姆斯。布坎南的公共选择理论相冲突。正是由于这两个原因,基于竞争的计划项目预算和零基预算都无法成为具有说服力的、普适性的预算模式。计划项目预算在尼克松总统时代被宣布中止;零基预算在里根政府执政以后走向沉寂。但不能因为存在障碍,就放弃对“帕累托最优”的追求,就回归到强调政治讨价还价的渐进主义时代。我们应当在探求适合我国国情的预算理性模式时,把问题想得更为复杂一些。基于竞争的理性预算模型给我们的探索带来了极具影响力的启示。 

  1.以信息公开推动预算信息积累是走向理性竞争的第一步。在理性预算框架下,信息的重要性怎么强调也不为过。我国在20世纪80年代以前的计划经济时代,除了立法部门拥有简单的、仅按功能反映收支总量的预算决算报告外,基本上没有其它预算信息的流通渠道。改革开放以后,虽然财政部门是名义上的“核心预算机构”,但许多资金的分配权都不在它的控制范围内。例如,省级层面的计划委员会控制着基本建设支出;经贸委控制着国有企业技术改造基金;科技厅控制着科技三项资金等等。由于预算权力结构的零碎化,核心预算机构很难获得全面的、历史的预算内外收支计划和收支执行情况,这也就造成了预算信息的分散化。大部分地方政府都不能提供一个完整的政府财务报告,甚至财政部门都不清楚各个职能部门具体拥有多少资产。随着我国民主法治建设的发展,预算信息的公开为预算信息的积累提供了很好的切入点。自1999年推行部门预算改革以来,预算信息透明环境有了较大改观。政府的预算计划做得越来越详细,收支总量计划背后的支持性信息也较为全面地提供出来,且财政部门获取预算信息的渠道逐渐多样化。尤其是2002年开展“金财工程”电子政务建设以来,信息网络技术和数据库技术在推动预算信息公开、交流、共享方面得到了广泛运用,为公共预算信息得到全面地处理、分析搭建了坚固的平台,有力地推动了预算决策走向理性。 

  2.预算分析能力需要多层次的搭建。预算分析能力和预算信息是相互关联的。如果财政部门和各个支出部门都没有动机和能力去收集预算信息,就不可能培养出良好的预算分析能力。所以预算分析能力的搭建首先应当基于预算信息数据库,建立财政收支分析预测模型、宏观经济预测模型、财政监测预警模型,科学、全面地掌握宏观经济和财政收支增减因素,从而支撑政府的预算方案决策和预算编制。第二,建设专家课题研究和预算编制咨询机制。在计划项目预算和零基预算等预算模式下,预算信息处理量相当大,有限的政府人力往往淹没在意义不大的文件处理当中。引入专家咨询、课题研究等方法,可以充分发挥预算专家的“外脑”作用,群策群力,实现预算决策的科学、合理。第三,全面落实预算收支分类改革,规范收人分类、支出功能分类和支出经济分类,为预算决策、编制提供完善的技术保障。 

  3.基于竞争的理性预算模式需要匹配一个绩效评价体系。正如前文所言,除了预算信息和预算能力,官僚行为是在竞争性理性预算模式中需要考量的又一个方面。由于1999年财政改革以前中国的财经环境缺乏有力的外部控制,财经纪律弱化到了极点,各种浪费、随意、腐败、投机的官僚行为层出不穷。如果不能在预算运行上探求一个有效的约束机制,无论在预算程序上设计的如何科学,实行起来都会大打折扣;无论采用何种理性预算模式,政府的资金配置活动都不可能实现真正的高效率。在理性预算的同时匹配一整套科学合理的绩效评价体系,对官僚行为进行约束,慢慢将严格的财经纪律内化为职业习惯,从而弱化采取官僚行为的动机。这样的绩效评价体系不仅要包括具体财政支出项目的评估,也要逐步扩展到包括消耗性支出、公共工程支出在内的所有政府公共支出;不仅考评资金安排和财务管理情况,也要考评预算目标选择的合理性及预算方案执行情况。 

  4.折衷式的有限竞争理性模式是一种选择。纯粹竞争性的理性预算模式即使是在预算信息和预算能力相对发达、预算环境比较严格的西方国家也是难以取得完全成功的。探索中国式的理性预算模式可以考虑在传统渐进预算模式与理性模式之间做一个嫁接。也就是说,在某些点上,决策专注于更为广泛、更为长远的选择;而在另一些点上,决策又专注于更具体的、更具逐渐改变性的决定,这些决定是更大方向上的一部分。例如,美国个别州的零基预算运行首先是由预算决策者决定一个最低的努力水平(80%上一年度的预算拨款等),再在此基础上由管理者将决策包集中起来,进行比较分析得出最后的预算。这种方式是在现有项目的边际上分析各种可供选择的可能,项目与项目之间的竞争有所弱化,对于预算信息和分析能力的要求也有所下降。折衷式的有限竞争理性模式融合了项目排序、成本一效益分析等竞争技术,但又不排斥在具体项目上的渐进基准,更符合我国预算信息、分析能力和宏观环境的现实条件。 
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