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政府绩效预算与我国公共财政改革
作者:肖丽雅 … 文章来源:当代经济 更新时间:2008/7/9 19:39:30
  一、预算支出绩效评价与公共财政改革

  2000年开始的部门预算改革,标志着我国预算管理制度改革的正式启动。此后,财政部相继实施了部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项改革,并取得较为显著的成效。但应该看到,我国的预算管理改革尚处于初始阶段,目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进,预算支出绩效评价改革的滞后制约着公共财政框架总体效果的发挥。一方面,部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价,预算编制带有较重的经验决策的色彩,部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系;另一方面,预算管理重视对预算资金投入的控制,而对预算支出效果的评价和考核则较为薄弱,结果住住是只管投放进度,不问投放效果;只管使用合规,不问效益大小;只强调支出的财务责任,不考核项目的执行水平,从而造成预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要,也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。因此,作为部门预算改革的延续和提升,预算支出绩效评价体系的构建已经成为确保政府预算管理制度有效运行的重要管理措施,主要体现如下。

  1、预算支出绩效评价体系的建立可以使公共财政框架下的预算支出范围更加准确化、具体化

  公共财政体制要求预算支出必须体现公共性特征,预算支出的安排要严格限定在提供公共产品和服务的范围内。为了确保预算资金使用范围的正确,客观上要求在确定预算支出项目之前,对拟安排的各个支出项目进行评价,判断其投向的领域是否属于公共产品和服务范围。通过编制各政府部门的绩效战略规划,可以将各部门的职能与预算支出的供给范围及规模紧密结合起来。而通过一系列预算支出绩效评价指标,可以保证将预算资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面,从而解决预算资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。

  2、建立预算支出绩效评价体系有利于预算管理水平的提高

  各政府部门通一过编制年度绩效计划,将部门在年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费,分解成可以评价的、具体量化的预算绩效目标。财政年度结束后,比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况,并将其作为确定下年度政府预算的重要依据。通过这样的绩效评价过程,可以促进各部门积极采取有效措施,不断提高预算资金的使用效益,使预算支出行为逐步规范化、科学化。

  3、建立预算支出绩效评价体系也是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要

  随着我国改革开放的深入,社会公众参与公共事务意识逐步增强,人们更为关注预算支出的使用结果。预算支出绩效评价体系建立后,通过将政府部门的绩效计划执行情况公之于众,公众不仅可以了解政府部门的行政过程、预算资金的投入情况,还可以通过对不同部门的工作绩效,以及同一部门不同年度的绩效比较分析,了解和监督预算资金的使用情况及其有效性。这将有助于加强社会公众对政府的评价与监督,促进政府提高决策水平,推进廉洁、高效政府的建设进程。

  二、绩效评价工作近年来的进展

  随着我国改革开放的深入,政府有关部门和机构陆续开展了一些针对政府政策、发展规划、计划等项目的评价工作。国务院自20世纪90年代以来每年都组织包括政治学、经济学、社会学、自然科学等各方面专家在内的课题组,对我国的社会、政治、经济发展状况进行回顾与分析,并预测下一年度的发展趋势,从宏观的角度进行评价。此外,一些隶属于政府管理部门的评价机构也相继建立起来,国务院各部委,诸如国家发展和改革委员会、审计署、农业部、交通部等,在20世纪90年代先后建立了评价管理部门。一些专门研究国家宏观政策的评价机构也开始出现,如国家体改委经济体制改革研究院、中国社会科学院政策科学研究中心、复旦大学发展研究院等。2005年1月3日,兰州大学成立中国首家高校地方政府绩效评价中心。该中心已经开始对甘肃省14个市州和39个省直部门和单位进行评价活动。

  随着我国公共则政框架的建立,对具体预算支出的绩效评价工作也在逐步展开。2000年,湖北省财政厅根据财政部的安排,率先在该省恩施土家族苗族自治州选择了5个行政事业单位,进行预算支出绩效评价试点工作。2002年,湖北省又在全省范围内进行扩大试点,湖南河北福建等地也进行了小规模试点。2004年8月,广东省成立评价预算支出绩效的专门机构—财政厅绩效评价处。同时,广东财政厅会同厅、监察厅和人事厅等四部门联合制定的《广东省预算支出绩效评价试行方案》(简称《试行方案》)开始生效。该方案对绩效评价的基本原则、工作方法、指标体系、组织管理、工作程序、分类实施等方面的内容都做出较为详细的规定。

  绩效评价工作由财政部门统一组织管理,财政部门、主管部门、项目单位分级实施,并遵循经济性、效率性、有效性原则。定量分析与定性分析相结合的原则进行。按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则,绩效评价将从大额项目支出入手,以省属预算支出项目评价为突破口,第一步拟先选取部分安排资金500万元以上(含500万元)或跨年度安排的支出项目试行绩效评价,重点评价教育、水利、社保、基础设施建设等方面的支出项目,对一般性、常规性预算支出暂不实行绩效评价,待制度全面建立后,再结合部门预算编制和部门综合评价一并实施。将评价指标体系分成定量和定性两大类,采用开放式的指标体系,应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法、最低成本法等进行评价。其中,定量分析按照教育、科技、卫生等9大方面制定的指标“对号入座”;定性分析则从预定目标规划、单位公务员素质、综合社会贡献等6方面去开展评价工作。将绩效评价分为单位自评和财政部门组织评价两大类。每个单位在项目完成后或年度项目年度终了时,都要进行自评,并向财政部门提交自评报告。财政部门对自评报告进行核查和抽查。对重大项目,省财政厅将会同有关部门进行综合评价或中期评价。绩效评价的结果将作为下一年度预算安排的重要依据,并根据绩效评价结果分析单位内部的管理问题和部门的主要政绩水平。

  通过近几年各地开展预算支出绩效评价试点工作,我国的预算支出绩效评价工作已经初步取得以下成效:一是摸索出一套较为合理的工作流程。二是初步确定评价指标体系设计和绩效评价方法。在制定评价指标体系时,采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一性指标和专门性指标相结合的办法,将支出评价指标体系的主体结构初步设计为通用指标、专用指标和补充指标三个部分。三是建立预算支出绩效评价的有关制度。开展试点工作以来,许多试点地方相继制定了预算支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、部门联席会议制度、支出评价报告撰写规则和要求等办法和规定,并将制度、方法在具体项目中进行实施应用,为规范预算支出绩效评价行为和程序提供了制度保障,也为进一步开展预算支出绩效评价工作奠定了基础。

  三、下一步应注意的主要工作

  1、设置科学的绩效评价指标

  绩效预算是以绩效评价为核心,以业绩效果为依据来编制预算、评价预算。而绩效评价离不开科学的绩效评价指标。由于各单位的性质、任务不同,在构建绩效评价指标体系时,一定要遵循科学性、规范性、实用性、可比性的原则。要根据预算支出的性质、范围、功能的不同,对指标进行不同的分类。

  2、实施有效的预算支出分析

  目前,一些单位根据自身的主观愿望申报预算项目,没有经过严格的评审和规范的分析,导致一些预算项目不实不准。这必须通过实施有效的预算分析来予以解决。

  在考虑经费支出是否有效的时候可以引入西方财政支出评价中的“3E”原则。即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)。在对预算项目进行评价时也应该进行经济性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。

  对预算项目的分析应该贯穿整个预算项目实施的全过程。主要步骤为:项目立项时进行评审分析,立项单位提出多种预算方案以供参考,根据绩效最大化的原则确定预算项目。在预算项目落实过程中,要进行经费支出的分析。通过计划和已实施的情况对比,防止资金滥用的现象发生。在项目完成之后,同样需要对经费的支出进行总结。看立项阶段发现的主要问题是否得到解决,收集、分析考评资料;起草、发布考评报告;回顾绩效考评;充分利用考评结论。

  预算分析的关键在于对预算过程进行控制。根据分析的规模和复杂程度来决定分析的方式,如组成考评小组并定期召开会议,分析进展情况,对经费的使用建立定期检查机制等。

  3、完善会计审核制度,加强会计核算的管理功能

  会计通过核对各个预算指标的达标情况,可以严格控制各单位、各部门的用款进度。会计核算更强调对预算指标实行即时控制,杜绝超预算计划用款。加强预算资金支付的事前控制,会计在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付(即是否符合有关政策规定),如何支付(即占用何指标、列支何科目),然后才可以通知银行付款。此外,还要处理好监督和服务的关系,做到服务与监督并重,寓监督于服务之中。

  4、科学设计绩效预算制度并组织实施

  当前可以做的工作:一是试编绩效预算。财务部门要根据国家有关规定,对经费进行可行性研究,对重大项目的经济效益进行分析审查,组织专家论证、筛选,严把预算关。二是在预算的执行阶段,做好事中监督。财务部门要按规定均衡拨付资金,随时跟踪抽查项目用款情况,确保资金按规定用途使用,防止资金流失与浪费。三是在预算完成阶段,做好事后检查。预算项目完成后,财务部门要督促和参与项目建设单位及时组织验收,并按规定办理项目竣工决算手续。除有特殊规定外,对于超出项目概算部分一律由项目建设单位自行承担。四是建立健全项目资金使用情况的追踪反馈制度和绩效评价制度。对资金运用好、效益高的单位进行奖励;对于未达到资金使用要求,造成资金浪费或挤占、挪用的单位和个人,要追究相应责任。
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