您现在的位置: 中华税网 >> 财税文库 >> 财政文库 >> 财政收支 >> 正文

谈政府收费存在的问题及其治理
作者:冯英 朱… 文章来源:商业时代 更新时间:2008/7/9 19:41:18
  自改革开放以来,伴随着经济管理体制和经济增长方式两方面的重大转变,社会分配格局发生了重大变化,其中一个突出的表现是政府收费规模越来越大。大量存在的政府收费,对社会经济发展起到了一定的积极作用,但毋庸置疑,它同时也带来了一些严重的问题,最突出的表现就是乱收费。自1990年代以来,国家先后下发了一系列文件对政府乱收费行为进行治理,但效果依然不理想。因此有必要继续对之做进一步探析。

  现阶段我国政府收费制度的特点

  征收依据多元,费出多门。与税收按法律规定的税种、税目及事先确定的税率进行税款征收的情况不同,政府收费的表现形式复杂多样,收费依据众多。根据现行国家规定,审批行政事业性收费、政府性基金的依据有:法律、法规、地方性法规、部门规章、地方规章、党中央、国务院的文件。实际操作中,还有省一级地方党委、政府的相关会议纪要等。有审批权的有中共中央、全国人大、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、省一级党委、政府及其办公厅、财政部、国家发改委、省一级财政、价格主管部门。收费审批层次上,虽然规定了中央与省两级,也规定了具体的审批范围与权限,但由于收费本身分类上的交叉,一些以政府性基金无法审批通过的收费,就以行政事业性收费审批;一些以行政事业性收费无法审批通过的收费,就以经营性收费审批。这导致了现实中征收主体多元,征收项目众多。

  收费标准形成过程不透明,任意性大。收费标准的确定无疑应该本着合理、透明、必要为原则,而且,应考虑到按照缴费人所获得的服务收益收费。但现实中,由于缺乏必要的制度规范,使得实际上收费标准的形成基本上都是收费部门任意确定的,偶尔征求社会意见,也往往表现为例行公事地走程序,不能起到真正的作用。再者,一些项目所对应的管理或服务内容虽然没有发生变化,但由于物价上涨等因素推动收费单位支出成本增加,收费标准又不断地调整提高。一些地方为达到多收费的目的,甚至故意提高技术标准,强制进行重复检验、检测收费。

  在这样的制度环境下,政府收费直接导致收费总体规模偏大的结果。政府收费占政府整体收入的比重非常之大,许多地方收费规模已经超过了税收收入,这与发达国家总体上以税为主、政府收费只起补充作用的政府收入格局形成了鲜明对比。而且,越是欠发达地区,政府收费的比重越大。有些地方非税收入数额与财政预算收入相当,甚至超过财政预算收入。例如2007年西部一省级政府非税收入84亿元,相当于地方税收收入的143%.在所有非税收入中,政府收费占的比重相当高,为所有非税收入的90%以上。

  政府收费问题产生的成因考察

  从经济学的角度考察,政府收费有其存在的必要性,表现为:一是通过收费可以弥补公共产品成本,以减少供给中的“拥挤”现象,二是通过收费来实现对某些经济活动负外部性的纠正。但同时,政府收费亦应遵循合理性原则,否则便是乱收费。在我国,大量乱收费问题的出现固然是现阶段我国经济生活多方面因素综合作用的结果,但究其根本性原因,主要表现在以下几个方面:

  (一)政府收费有着强大的追逐部门利益的内在动因

  从中央到地方,这种情况都不同程度地存在。那些拥有规章制定权的国务院各职能部门与地方政府利用自己掌握的国家立法资源及其他法定职权,在起草法规规章时,往往过于强调本部门的权力,偏离国家政策方针和公共利益,为本部门、相关企业、相关个人的既得利益而立法定规,而更多的没有立法权的部门,也会在部门利益争夺中尽力维护自身的利益,最终表现为部门利益国家化、法定化与最大化。反映在收费问题上,就是部门通过各种办法争取更多的收费权,扩充自己的财政势力。各部门将收费获得的资金用于改善办公条件、提高职工福利待遇、超编进人甚至贪污腐败。形成了多收费多得利,多得利又多收费的恶性循环。

  (二)当下制度缺陷为政府收费提供了平台

  单位经费供应上实行“双轨制”。长期以来,我国对于行政事业单位在经费供应上,为缓解投入的财力不足而允许其通过收费弥补经费不足,这样就形成了经费供应上的“双轨制”,即通过税收形成的预算内资金与通过收费形成的预算外资金。“双轨制”的财政安排为各单位向管理对象收费提供了制度条件,导致现实中各单位为维持其正常运转必然要收费,同时这也为单位谋取额外利益提供了机会。

  税与费间界线划分不清楚。从理论上讲,纯公共产品的提供应通过税收安排筹集所需资金,准公共物品的提供则通过收费安排筹集所需资金更有利于提高效率。税费制度的安排设计,应遵循这一经济规律。但目前现实中,税费不分、费挤税的现象十分普遍。例如对大型经营工程项目、基础设施建设的收费。从经济学的角度分析,大型经营项目属私人物品,基础设施部分属纯公共物品,其建设资金不能通过向非受益人征收,而应通过银行借款或税收办法解决。但现实情况是:向广大电力用户征收用于建设三峡大坝的基金,向乘客征收用于飞机场建设、用于铁路建设的基金等。政府间事权与财权不对称。在现行财税体制下,由于博弈力量的不均衡,越是下级别的政府系统,财政实力越弱,政府收支间的矛盾越大。1994年分税制财政体制改革以后,税收收入向中央偏移,同时,一些事权却发生下移。一些本来应由中央提供或参与提供的公共产品,如基础教育、社会保障等大部分仍在由地方负担,或名义上由中央负担,事实上却是地方负担,在收入不足以应付的情况下,地方政府无奈只能自寻财源,默许一些政府职能机构以收费等形式来解决实际问题,加重了政府乱收费的现象。

  收费审批权力配置不合理。根据国家现行政策规定,行政事业性收费实行中央与省两级审批,具体职能由财政部、国家发改委和省级财政、价格主管部门行使。在实际操作中,由于部门之间职能交叉,多头控制,往往不利于对同一件收费问题达成一致意见,最终讨论的结果只能相互妥协,而妥协损害的往往是第三方即付费人的利益。

  收支之间存在“制度暗道”。理论上,政府收费是部门、单位凭借国家赋予的权力的履职行为,收费所有权应归国家。为改变谁收费、谁所有、谁使用的收费格局,国家从1993年开始,就提出了“收支两条线”的要求,2000年又进一步提出政府收费实行“收支脱钩”。“收支脱钩”的本意是杜绝乱收费,防止腐败,但现实情况是,若做到收支真正脱钩,将导致部门收费积极性下降,该收的费又收不上来,不仅收费总量急剧下降,而且影响政府社会管理职能发挥,给经济和社会发展带来不安定不健康因素。为维护收费单位收费积极性,“收支脱钩”后又建立了一条“制度暗道”将“收”与“支”连接了起来:即将上收的总款项按一定的比例(一般是10%-30%)进行调剂使用,剩余部分又返还给收费部门。可以看出,实际上收得多用得多的格局并没有打破。

  治理政府收费问题的制度性措施

  政府收费乱现象的存在,不仅直接加重了付费人负担,给社会造成极大危害,而且挑战了公共财政所应体现的法治、公平与公正。为遏制不断膨胀的部门利益,减少乱收费的利益驱动,需要多管齐下地进行综合治理。但从长远来看,建立起合理的收入分配制度是社会发展的必然,因此只有在制度层面上进行变革,才会使乱收费现象得以治理。

  (一)完善公共财政体制

  政府收费的不规范与财政体制的不完善和缺乏稳定性有直接关系。因此,必须将其与深化财政体制改革结合起来。首先,要以法律的形式规范中央与地方政府间的财政关系,科学合理地界定政府职能以及中央与地方各自的职责,使公共服务均等化,并将中央与地方的事权、支出、收入权限固定下来,同时保证各级政府有与事权相匹配的财力。其次,要完善转移支付制度,化解低层级政府,特别是县乡级政府的财政困难,消除地方政府乱收费的动力。更深一步地改革财政体制,是逐步扩大地方税收选择权和调整权,建立科学、合理的地方税收体系,直至赋予地方政府必要的因地制宜的设税权。这是由于对一个拥有十几亿人口的大国,经济发展水平、产业结构、资源条件、税源状况各地差异悬殊,由中央统一地方税种立法不可能照顾到千差万别的各地实情,不利于各地因地制宜解决实际问题,规范政府收费的行为也就难以彻底。

  (二)实行“税”、“费”分流

  应按照公共产品的理论要求与公平负担的基本原理,对现行收费进行彻底清理。可采取的措施如下:坚决取消那些专门为筹集单位经费而存在的所谓财政性收费,单位履行政府管理职能所需合理经费,应全部通过税的方式筹集由财政予以安排;将那些专门为筹集公益事业资金而设立的附、收费、基金等政府性基金项目,进行分类合并,予以税化,并允许地方根据当地实际情况进行调整,不搞全国“一刀切”。目前费改税呼声最强的是“教育税”、“物业税”与“燃油税”,将那些具有竞争性又具有排他性的检验、检测、计量、认证等转成中介服务,单位转成企业,收费按经营性收费管理。

  (三)完善税收管理体制

  收费管理体制中的职能交叉问题是导致政出多门、标准任意的主因,因此,必须对现行收费管理进行改革。其一,为解决收费主体多元的问题,应依据收费属财政收入这一属性,将收费管理职能全部交由财政一家行使,做到权责明确。并且,加快将收费资金纳入预算管理的步伐,将所有政府收费全部纳入预算,由财政部门代表政府统一安排使用,改变过去那种收费项目由收费部门提出,经批准后由部门收费又变成部门资金的弊端;其二,为解决收费标准任意性的问题,应将部门、单位收费项目改为政府收费项目,收费项目的设立及收费标准由省级以上财政部门提出,经同级人民政府同意后,报同级人大讨论通过,并以法律或地方法规的形式确立并公布。

  作者单位:北京科技大学文法学院

  作者单位:吉林大学出版社。
文章录入:中华税网    责任编辑:中华税网   
  • 上一篇文章:

  • 下一篇文章:
  • 【字体: 】【发表评论】【加入收藏】【告诉好友】【打印此文】【关闭窗口
    Google
    会计实务
    会计网校
    中立信永税务师事务所     中立诚会计师事务所

    联系人:陈薇  经理

    手  机 :13910176819 13810923199

    电 话:(010)- 52086638 51095016

    传 真:(010)- 52086636

    邮 编:100107

    E-mail:chinacta@sohu.com

    地 址:北京朝阳区北苑路13号领地OFFICE大厦B座7层

    领导题词及企业文化

    公司资质牌照及荣誉证书