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我国政府间财政转移支付制度的理论分析与现实思考
作者:戴毅 文章来源:经济问题探索 更新时间:2008/7/9 19:43:02
  一、政府间财政转移支付制度的理论分析

  政府间财政转移支付制度是政府预算管理体制的一项重要内容。政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的基本制度,其核心是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。在市场经济国家,政府大都实行分级管理制度,相应地,政府预算管理实行分级预算管理体制。在分级预算管理体制下,政府间预算支出范围的划分依据的是公共产品的层次性和配置效率,预算收入范围的划分依据的是各税种的特点、税收的收入功能和调节功能。由于预算收支范围的划分所遵循的标准不完全一致,以及各地区经济发展的非均衡导致各级预算主体收支不对称,出现财政收支纵向不均衡,并且同级预算主体在收支不对称程度上存在差异,出现财政收支横向不均衡。因此,在既定的预算收支范围划分的基础上,为实现各级政府事权与财权的最终统一,建立调节预算主体收支水平的制度,即财政转移支付制度是必要的。

  政府间财政转移支付制度就是在各级政府间或同级政府间,通过财政资金的无偿拨付来均衡各预算主体收支不对称的预算调节制度。财政转移支付的目标是追求公共服务均等化。

  公共服务均等化是指一国的社会成员应享受水平大致相等的由财政资金提供的公共服务和福利。社会成员之间,由于个人的自身条件和所在地区不同,经济的富裕程度存在差别,但是作为平等的社会成员,无论他的职业如何,所在地区如何,由财政支出为其提供的公共服务和福利都应当大致相同。由于财政收支无论是纵向不均衡还是横向不均衡,都会影响相应级次的政府对公共产品或公共服务的合理供给,从而造成社会成员之间在获得公共产品或公共服务上的差异性,这就背离了社会公平原则。因此,通过政府间转移支付对财政资金的分配进行调节,实现财政收支纵向均衡和横向均衡,保证各级政府具有大体均等的提供相同的公共产品或公共服务的财政能力。从各国的实践看,任何一个国家内部各地区总存在自然条件、资源状况和经济发展水平的差异,为促进落后地区的资源开发和经济发展,政府通常制定和实施区域开发战略,并广泛采用财政政策等综合措施,缩小地区间的经济差距,其中运用财政转移支付手段,可以增强落后地区政府的财政能力,加大对资源开发、基础设施和公共项目建设的力度,协调区域经济关系。因此,财政转移支付制度的实施对落后地区具有极为重要的意义。各国政府通常都以那些经济相对落后,财政能力较为低下的地区作为财政转移支付的主要对象。

  政府间财政转移支付有三种模式:一是单一纵向转移,即中央政府对地方政府,上级政府对下级政府的财力转移;二是单一横向转移,即同级政府之间的财力转移,一般是财力富裕地区将其富余财力的一部分直接转移给财力不足地区;三是纵向转移和横向转移相结合。在大多数情况下,政府间财政转移支付主要是上级财政对下级财政的资助和补贴,以及同级财政的资金转移,但也包括下级财政向上级财政的支持性转移支付。在纵向转移和横向转移相结合的混合模式下,纵向转移支付就是中央政府对地方政府的财力转移,它有利于实现中央政府的宏观调控目标,横向转移支付就是富裕地区对落后地区的财力转移,它可以补充落后地区的财力不足。目前世界主要国家的政府间转移支付制度大都实行纵横结合,以纵向转移为主的模式。

  政府间财政转移支付有两种基本形式:一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付也称无条件拨款,是转移资金的预算主体对所拨出的资金不规定具体用途,受援地方可用该项资金弥补一般预算缺口。一般转移支付可以提高受援地方政府的基本财政能力,缩小地区间的财力差距,是促进社会公平,实现财政能力均等化和各地区协调发展的主要形式。专项转移支付也称有条件拨款,是转移资金的预算主体对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途,受援地方必须按规定使用资金。专项转移支付主要服务于中央政府的特定政策目标,解决区域性公共产品的外溢问题和促进特定公共事业的发展。专项转移支付又可分为无限额配套补助、有限额配套补助和无配套补助。专项转移支付的规模取决于补助主体和补助对象的财力状况,以及补助项目的重要程度与耗资水平。专项转移支付具有与一般转移支付不同的政策效应,一般转移支付有利于实现财政资金分配的社会公平,而专项转移支付有利于提高财政资金的配置效率。

  二、我国政府间财政转移支付制度的现状分析

  (一)我国财政转移支付制度的基本构成

  1994年我国实行了与建立社会主义市场经济体制相适应的分税制财政体制,构建政府间财政转移支付制度成为分税制财政体制改革的重要内容之一。我国分税制财政体制实施的原则是“存量不动,增量调整,逐步提高中央政府的宏观调控能力,建立合理的财政分配机制”。因此,作为分税制财政体制组成部分的转移支付就是一个兼有包干体制和分税制特征的混合体。我国现行财政转移支付实行单一纵向转移模式,转移支付主要由五种形式组成。

  1.税收返还。其计算公式为:Tt=Tt-1(1+0.3R)。其中T为第T年的税收返还额,R为增值税和消费税的增长率。中央政府以1993年为基期年,以地方净上划收入额,即消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入,作为中央对地方的税收返还基数,以确保地方政府财政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按各地增值税消费税平均增长率的1:0.3系数确定,即“两税”每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%,并以环比方式逐年递增,也就是在新增“两税”收入中,中央政府分享70%,地方政府分享30%如果地方上划中央收入达不到核定基数,中央按实际收入数返还。

  2.体制补助和上解。分税制改革后规定,原财政包干体制下中央政府对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央上解收入的办法继续实行。接受中央补助的地区继续获得补助,上解中央的地区,继续实行定额上解。体制补助和上解是上下级政府之间的双向财力转移。

  3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,根据地方特殊情况,由中央财政拨付给地方。按规定用途使用的资金。专项补助范围较大,除包括防治自然灾害支出外,还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等,而且拨款额呈不断上升趋势。

  4.一般转移支付。作为分税制改革的配套措施,1995年开始实行过渡期转移支付,即从中央财政收入增量中拿出一部分用于转移支付,缓解地方财政运行中的突出矛盾,体现对民族地区适度倾斜的政策,拨款金额和调节的范围和力度都有限。2002年进行所得税分享改革后,过渡期转移支付改称一般转移支付。中央财政把所得税分享改革增加的收入全部用于一般转移支付,使其转移支付额大大增加。目前接受一般转移支付的省已达25个。一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定,凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区,不纳入转移支付范围,转移支付系数参照当年中央对地方一般转移支付总额、各地区标准收支差额以及各地区财政困难程度确定。

  5.年终结算补助或上解。中央财政在每个财政年度终了后要与地方财政就上一个财政年度在财政体制之外发生的某些事项进行结算,如企事业单位隶属关系在中央与地方之间发生改变、中央实施某项宏观调控政策对地方财政收支带来影响,都需要对由此产生的差额进行调节,这种调节既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解,它也是上下级政府之间的双向财力转移。

  (二)现行财政转移支付制度在整体上不具有明显的均等化效应

  1994年我国实行分税制改革后,中央财政集中的收入虽然显著增加,但实际用于调节地区间差距的财力仍十分有限,而且中央政府的调节能力还受到了现行转移支付方式的制约,因此,现行财政转移支付制度没能有效地控制地区间财政能力差距的扩大,各地区政府提供公共服务和福利的财政能力仍然存在较大差异。根据相关研究的资料显示,目前我国31个省、市、自治区在转移支付后,只有新疆西藏宁夏内蒙古等少数地区的财政能力系数明显提高,地区人均财力水平超过全国人均财力水平,其它中西部地区财政能力系数则有的有所提高、有的甚至还有所下降,地区人均财力水平均未达到全国人均财力水平。各地区人均财政收入相对差异系数在转移支付后虽有所缩小,但效果不明显。各地区人均财政收入差距是我国区域经济发展不平衡的结果和直接表现,转移支付制度实施以后所产生的均等化效应不仅没有缩小地区间财政能力差异,甚至也未能阻止地区间财政能力差距不断扩大的趋势。因此,可以说我国现行财政转移支付制度未能实现各地方政府为本地区居民提供均等化公共服务和福利的目标。

  (三)对现行财政转移支付制度的评析

  现行财政转移支付制度在整体上不具有均等化效应,是因为受到尚未完善的市场经济体制和分税制财政体制的制约,在制度本身的设计上带有较强的过渡性,表现在:

  1.政府间事权关系划分不清,使转移支付制度的设计缺乏可靠的依据。转移支付制度是事权和财权划分相结合的有机体,事权的划分以及“标准支出需求”的确定,是一般转移支付拨款的依据。政府间事权关系并不属于转移支付制度的范畴,但如果没有一个明确的政府间事权划分,就难以得到地方政府的标准支出。我国分税制改革的重点是在财权的划分上。事权的界定相对滞后且过于原则,在具体事务上,中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间经常存在事权不清、交叉重叠的现象,这势必影响地方政府标准支出的测定,因此,划清政府间事权关系和支出范围,对准确计算上级政府对下级政府转移支付拨款具有重要意义。目前我国转移支付制度中的一般转移支付具有一定的规范性,但拨款额的确定受到政府间事权关系不清的影响,且规模较小,对缩小地区间财政能力差距难以起到实质性的作用。

  2.政府职能转变不到位,限制了转移支付制度的运作空间。我国社会主义市场经济体制框架虽然已经建立,但政府与市场的关系仍未理顺,政府的“越位”行为仍然存在,一部分政府资金被配置于本应由市场配置的领域,使政府没有足够的财力解决公共服务均等化问题。转移支付只有在总量上达到一定的规模,才能保证转移支付制度目标的实现。在现行转移支付的五种方式中,一般转移支付的均等化效应最好。2005中央政府对地方政府的一般转移支付额为745亿元,占转移支付总额的25.4%,虽然从1995年以来一般转移支付资金的增长率有较大幅度提高,但其规模仍远远不能满足需要。因此,理顺政府与市场的关系,保证转移支付的合理规模及其各构成部分在制度设计上的协调和统一,是调节地区间财政能力差异,发挥转移支付制度均等化效应的基础。

  3.保护地方政府既得利益,削弱了转移支付制度的均等化效应。我国是一个政府层级较多、税种较少的国家,5级政府架构对应20多个税种,决定了政府间的收入范围不能完整地按税种划分,只能加大共享收入的比重,地方税体系相对薄弱,因此,分税制的实施必然会触动地方政府的既得利益,为保证分税制财政体制改革的顺利推行,中央政府做出了“存量不动”的原则性规定。遵循保护地方政府既得利益的思路,中央政府从分税制改革中集中起来的收入,绝大部分仍需按基数返还给地方。税收返还除以1993年地方实际收入为基数外,还与“两税”增长率挂钩,“两税”增长越快,中央对其进行的税收返还额度也就越大。显然经济发展越快的地区得到的税收返还要比落后地区多。由于税收返还是目前我国转移支付资金中规模最大的一部分,因此,税收返还的结果是在维护了经济发展快的地区既得利益的同时,也在拉大它们与落后地区间财政能力的差距。除税收返还外,体制补助的数额也由基数法来确定,专项补助也有不少是按基数法来分配,而且没有遵照客观标准和合理程序,只能增,不能减。因此,“存量不动”的原则性规定,在保护了地方政府既得利益的同时,也把地区间财政能力差距固化了,而且随着逐年滚动,这些不合理因素还在继续扩大。因此,我国现行转移支付具有较强的回归性,很难发挥实现公共服务均等化的功能。

  4.统计和会计数据不真实,信息系统不健全,增加了实施转移支付制度的技术难题。我国的财政管理长期以来一直是采用基数法,收支项目的核定都缺乏统一的计量标准,统计资料与财政管理的信息要求不对称,在推行转移支付制度时,就会遇到基础性数据残缺不全或数据不真实问题,给转移支付制度的实施带来了技术上的困难。

  5.转移支付制度缺乏法律支撑和有效的监督机制。我国现行财政转移支付制度依据的是政府规章,没有专门的转移支付法,即使《预算法》也无相应条款,削弱了转移支付制度的权威性和可操作性,客观上降低了转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。在转移支付资金的使用上没有建立一套有效的监督审计系统,对转移支付资金是否做到专款专用,不能及时、准确掌握信息,对违反了补助使用规定的地方政府,也没有相应的惩罚措施。

  三、完善我国政府间财政转移支付制度的构想

  我国政府间财政转移支付制度的实证分析表明,我国现行转移支付制度与理论分析的转移支付制度存在较大偏差。转移支付制度的完善是一个复杂的系统工程。建立科学规范的转移支付制度不是一件孤立的事情,而是要与市场经济体制的完善、政府职能转变、分税制财政体制改革、税收体系健全相配套,还要有法律的保证和科学的统计数据为基础。因此,完善我国政府间财政转移支付制度需要从两方面人手,即必要条件和制度设计,其中转移支付制度的理论分析可作为改革的基本依据和参照。

  (一)规范的转移支付制度建立的必要条件

  1.科学划分各级政府的事权范围,为建立规范的财政转移支付制度提供客观依据。在市场经济体制下,划分中央政府与地方政府,上级政府与下级政府事权的原则是:受益范围覆盖全国的社会共同事务是中央政府的事权,由中央政府履行职责;受益范围局限于本地区的社会共同事务是地方政府的事权,由地方政府履行职责。相应地中央政府的事权范围是:国防、外交、国际事务、海关、行政管理等涉及国家整体利益的公共产品和服务;社会保障、医疗与健康、重大科学研究与开发、跨区域发展等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务的供给;调整国民经济结构、协调地区发展和宏观调控。省级政府事权范围:省级行政事务和管理、环境保护、社会文化教育事业、道路交通等基础设施。省级以下政府事权范围:地方行政事务和管理、地方公路建设和交通事务、水电和能源供应、文化和基础教育、公共卫生、住宅建设和城市发展等对当地居民的生产和生活具有直接影响的公共产品和服务。各级政府职责的明确划分,是优化各级财政支出结构的基础,也为建立规范的财政转移支付制度提供了客观依据。

  2.实现政府职能的真正归位,为建立规范的财政转移支付制度提供财力支持。根据市场经济条件下政府与市场关系的理论,政府的职责范围就是市场失灵的领域,财政只具有公共产品的资源配置、收入分配、经济稳定与发展职能,财政必须从竞争性领域退出来,实现政府职能的真正归位,政府才能集中财力解决社会公共问题,才能为公共服务均等化提供财力支持。

  3.完善地方税收体系,淡化地方既得利益,为建立规范的财政转移支付制度提供观念上的支持。建立一个税种设置科学、税源稳定,适合地方特点的地方税体系是实行分税制财政体制的基础,也是完善转移支付制度的客观要求,分税制改革初期,地方税收占全国税收总量的20%-30%,2005年这一比重降至10%左右,地方政府税收收入过少,在一定程度上影响了地方财政的独立性,强化了地方既得利益,也加大了地方对中央财政转移支付的依赖。因此,减少政府级次,完善地方税收体系,将营业税、城市维护建设税和财产税作为地方税收的主体税种,给予地方政府应有的税收立法权、税收政策的制定权和税收征收管理权,以利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾,这样才能增强各地区、各产业协调发展的意识,淡化地方既得利益观念,真正建立起规范化的转移支付形式。

  4.健全统计核算指标体系,为建立规范的财政转移支付制度提供信息基础。在规范化的转移支付制度下,转移支付额是按公式计算确定的,公式中涉及的每一个指标、每一个数据都要求真实可靠,否则会影响转移支付作用的发挥。因此,做好相关数据资料的收集和整理工作,确保基础数据的准确性,对推行规范的财政转移支付制度具有极为重要的意义。

  5.赋予转移支付以法律地位,为建立规范的财政转移支付制度提供法律保证。修订《预算法》,在《预算法》中增加有关转移支付的条款或建立新的《转移支付法》,明确转移支付的政策目标和原则、转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序、转移支付的管理和机构以及监督和法律责任。通过健全的法律制度,实现转移支付制度的规范化,保证在转移支付实际操作中有法可依。

  (二)规范的转移支付制度的设计

  1.转移支付以追求公共服务均等化为目标。通过财政资金的横向转移和纵向转移,缩小地区间财政能力差异,保证各地区政府提供公共服务的能力和水平大体均衡。

  2.转移支付的对象是经济落后地区,即人均财力超过全国平均水平的地区,不能接受转移支付,只有人均财力低于全国平均水平的地区,才能获得转移支付。经济落后地区因为税源单薄,无法组织到与事权基本对称的财力,在财力与事权不对称的情况下,转移支付制度就能保障经济落后地区政府事权的履行,使落后地区的居民能享受到与富裕地区大致相同的公共服务,从而消除在教育卫生环境保护、公共设施、社会保障等方面的巨大差距,为各地区政府平等参与市场竞争创造条件。

  3.转移支付实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的模式。其中纵向转移支付侧重于调节中央与地方政府间的纵向不均衡,横向转移支付既可以减轻中央财政的压力。又可以调节地区间横向不均衡。我国实行这种类型的转移支付模式,不仅可以解决经济落后地区公共财政支出的不足,而且可以强化中央政府的宏观调控能力,实现国家宏观经济政策目标。

  4.转移支付采取无条件补助和专项补助两种方式。首先,取消体制上解和补助,将其列入地区间的横向转移支付。凡人均财力超过全国平均水平的地区,原则上都要无偿转移部分富余财力,作为平衡基金,支援人均财力低于全国平均水平的地区。接受横向转移支付的地区如果人均财力仍未达到全国平均水平,中央政府再对其进行纵向转移支付。其次,取消税收返还,将资金全部用于中央对地方的一般转移支付。一般转移支付的计算是:

  一般转移支付额=标准财政支出额一标准财政收入额

  标准财政支出是地方政府提供均等化公共服务的标准开支,标准支出的测算是根据影响地方财政支出的主要因素,如人口数量及密度、人口结构、财政供养人数及费用标准、公共产品的供给数量及成本等,按支出项目分别计算,再综合计算得出。它等于地方政府所承担的教育、社会治安、交通等各单项公共服务的标准支出总和。

  单项公共服务的标准支出=该项公共服务的单位成本×调整系数×单位数量

  调整系数是对各地区因环境因素造成的公共服务的成本差异进行的调整,以便能正确计算支出标准。

  标准收入额的测算是根据影响地方财政收入的经济指标和税制因素,按增值税营业税个人所得税资源税企业所得税、城镇土地所得税、城市维护建设税等分税种分别计算,再综合计算得出。它等于地方政府应征收的各项地方税收总和。某税种标准收入的计算是:

  某地区某税种标准化收入=某地区税基×全国平均税率

  对不同税种,税基的确定是不相同,增值税的税基是GDP,营业税的税基是第三产业的GDP,个人所得税的税基是城乡总收入。

  再次,取消结算补助,将其列入专项转移支付。中央对地方的专项补助主要用于:中央委托地方办理的项目,需要中央政府帮助的项目(如自然灾害救济等),具有外溢性的地方公共产品项目,中央政府宏观调控的项目等。为此必须调整现行专项转移支付的范围,取消不符合市场经济和公共财政要求,以及不合理的专项支出项目,如企业挖潜改造专项资金,中央对省以下事业单位设备购置基建拨款等。根据补助项目的特点和该项目的重要性,中央政府可选择采取配套补助或非配套补助的方式。

  5.建立转移支付预、决算制度。转移支付预算和决算由同级人大审议批准,财政部门负责编制和执行。同级人大和上级财政部门通过对预、决算的审查和预算执行的监督来实现对一般转移支付资金的分配,并对资金使用的社会效益进行评价。对专项补助资金的分配要严格进行项目可行性分析,科学测算各项目的补助数额,并对专项补助资金的使用方向和效益进行评价。

  作者单位:河南财经学院财金系
文章录入:中华税网    责任编辑:中华税网   
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