您现在的位置: 中华税网 >> 财税文库 >> 财政文库 >> 财政收支 >> 正文

关于我国中西部地区发行地方公债的可行性分析
作者:何睿 文章来源:湖北省财政厅 更新时间:2008/7/10 22:38:18
  公债,即公共债务,系政府部门举借的债务,是政府部门筹集、取得政府收入的一种有偿形式,它总是与国家的职能紧密联系在一起的。早期的公债主要是财政困难的产物,随着社会经济的向前发展和国家职能的不断扩大,国家对经济的干预已成为各国经济发展不可或缺的内容,而要实现国家干预经济、调节经济的职能,就有必要借助公债这个重要工具。公债按债务人主体的不同可以分为国家公债和地方公债。其中,地方公债是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下,为满足地方经济和各项公益事业发展的需要,按照有关法律规定向社会发行的一种债券。它是作为地方政府筹集、取得财政收入的一种形式而发行的,其收入列入地方政府预算,由地方政府安排调度。而发行地方公债所筹集到的资金主要是用于地方的基础设施建设,
促进地方公共事业发展。正因为地方公债可以很大程度上缓解地方政府支出压力,美国日本大量发行地方公债,成为了世界上两个地方公债规模最大的国家。但由于我国在1994年颁布的《预算法》中的第28条规定"我国地方政府不得发行地方政府债券",所以我国的地方公债市场基本上还处于空白状态。但财政部有关权威人士在去年的亚太经济合作组织(APEC)财长会议中提交的报告中表示,中央政府正在考虑在有限制的条件下,授权地方政府发行债券

  一、地方公债的基本功能与作用

  (一)发行地方公债可以有效的促进地方经济发展

  发行地方公债所筹集的资金主要是用作地方公共投资支出和地方基础设施建设,无论是用于这其中的哪一方面,都会对地方经济的发展和促进地方就业增长产生积极的作用,推动地方的城市化进程,从而进一步影响社会总需求与总供给的关系,调整地方经济发展过程中出现的一些结构性问题,更好地促进地方经济的健康发展。表1显示了20世纪60年代以来美国市政债券的支出总额及结构。

  (二)发行地方公债可以促进地方政府积极履行政府职能

  地方政府在资源配置中的主要作用是提供市场不能提供或者不能充分提供的地方性公共产品,但是由于资金等各方面的原因导致地方政府不能很好的履行自己的职责,于是就产生了许多地方政府在当地经济发展和公共产品供给中的缺位现象。然而,发行地方公债可以较好的解决地方政府在执政过程中所面临的资金不足的问题。再加之它筹资成本低,风险小,灵活性高,可以最大程度上促进地方政府充分履行政府职能。

  二、我国中西部地区发行地方公债的必要性分析

  (一)西部大开发和中部崛起战略的实行要求加大对中西部地区财政投入的力度

  中西部地区的发展要求中央政府加大投资力度,但这无疑会加剧中央政府的财政压力。这时,发行地方公债不仅可以有效的解决地方政府在经济发展过程中遇到的资金不足的问题,增加地方政府收入,还可以极大的缓解中央政府面临的巨大的国债发行压力,减轻中央政府的财政支出负担,在一定程度上,甚至可以进一步完善我国现行的分税制体制下的财政制度改革,防范和化解财政风险。

  (二)发展中西部地区能够获得的国债支持力度逐步下降

  表2反映的是1998~2003年中央财政债务依存度和偿债率的情况(其中中央财政债务依存度=债务净收入/中央财政总支出,这一指标的国际公认警戒线为25%~35%左右;国债偿债率=当年还本付息额/当年中央财政收入,对于这一指标国际公认的安全线是8%~10%),从中我们可以看出,在中央政府面临着巨大国债压力的情况下,稳健的财政政策正取代积极的财政政策后,国债发行规模受到一定的控制,同时,由于中央政府需统筹全国范围内的均衡发展,因此中西部地区在发展中能够从中央政府获得的资金支持必然有限,因此,中西部地区发行公债就具有了特殊的必要性。

  (三)发展中西部地区需要一个长期的比较稳定的资金来源

  实行西部大开发和中部崛起计划并不是一朝一夕的事情,它不仅需要国家投入大量的人力,物力和财力,同时它还要求这种投入必须是连续的、稳定的和长时期的,仅仅依靠中央政府的财政拨款远远不能够满足这一要求。在中西部地区发行地方公债不仅可以为发展中西部地区提供充足的资金,而且这种筹资方式成本低,风险小,可以满足中西部地方建设对资金需求的连续性,稳定性和长期性的要求。

  三、我国中西部地区发行地方公债的可行性分析

  (一)我国中西部地区的一些省市已经基本具备了发行地方公债的条件

  近二十年来,我国经济一直保持着较高的增长速度,从整体来看,中西部地区的发展水平虽然不及东部地区,但在中西部地区还是有一些大中城市的城市化进程很快,如武汉成都西安兰州等等。这些城市的财政收入水平近几年一直保持较高的增长速度,同时这些地方政府也大多具有一定的投资管理能力,投资项目也都具有一定的收益,按照国外的经验,这些地方政府就已经具备了发行地方公债的条件。

  (二)我国中央政府已经积累了较丰富的发行国债,管理债务的经验,从而为建立一个稳定有序的地方公债市场提供了宝贵的经验

  我国在建国初期就曾发行过人民胜利折实公债,东北生产建设折实公债和国家经济建设公债,并且自改革开放以来,我国的公债发行得到了迅速发展,在品种,结构以及期限上都呈现出多样化的特点,从而积累了较丰富的公共债务管理的经验,为我国地方公债尤其是中西部地区发行地方公债打下了坚实的基础。

  (三)有些中西部城市已经具有发行地方市政债券的经验

  例如重庆市就曾经成功发行过“重庆城市建设债券”为基础设施融资,此债券的兑付是以地方政府的信用作担保的。这也为其他中西部城市发行地方公债提供了良好的可以借鉴的经验。

  四、发行地方公债的基本原则和具体政策建议

  (一)地方政府公债发行应遵循的基本原则

  1.偿债能力原则。地方政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相一致。这就要求地方政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测,慎重权衡发债的规模,并且须经同级立法机构的审议批准。

  2.效益原则和谨慎原则。地方政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。为谨慎地防范风险起见,我国在现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出,而不能以平衡经常性收支赤字为目的,经常性收支的缺口只能由地方政府通过其它的增收节支的办法来解决。但要承认,这里所说的效益包括直接效益和间接效益。直接效益是指项目自身所能产生的经济效益;间接效益是指该项目本身经济效益不明显,但通过其它方面可以表现出来。地方政府发债筹资以后,必须确保这些资金投资于能产生效益的项目上。

  3.中央统筹、制约原则。整个政府体系的举债总量需要由中央政府作统筹控制,以规避各地方分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。这就需要建立明确的、有效的中央审批制度。按照债务统一管理的原则,应考虑在中央级设立公债管理委员会,负责通盘设计全国范围内公债(包括国债和地方债)的规模和发行进度,并从事全国地方债务的统筹协调与监管工作。除审查各地的债务发行规模外,还要对地方公债发行、使用、还本付息等操作进行监督和检查。对各地债券组织实施必要的信誉评级并适时公布,以促使地方政府严格遵守法律和制度的规定,保持良好的发债业绩和记录。

  (二)地方公债在发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向上的选择

  1.发行主体的资格。发行地方公债,应对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。从我国实际出发,第一步可考虑允许部分大中城市发行地方债券,条件成熟后,再逐步推广到其它城市。

  2.债券期限应以中长期为主。地方公债筹集的建设资金,其投向主要是一些基础设施项目,工程期较长,其效益的产生也是一个长期的过程。因此,政府发行债券时,在期限的设定上应尽可能地安排为中长期。这样,有利于地方政府科学合理地安排财政收支预算,同时保证债券的按期还本付息。

  3.债务资金的投向上,应以交通、通信、城镇公用设施、居民住宅、能源等基础行业为主,要严格防止重复建设和将资金投向一般性竞争项目。应从本地实际出发,在对所立项目进行可行性分析的基础上,选择那些对地方经济发展最急需、最有促进和带动作用的工程项目。

  4.发行方式和发行对象。从目前条件来看,地方公债适宜采取定向募集方式发行,但对于经济相对比较发达、知名度高、信誉好的地方政府也可以公募方式向社会发行。发行对象将首先以本辖区居民和金融机构为主。

  5.发行利率。由于我国目前还尚未实现利率市场化,同时也缺少利率市场化条件下的利率风险规避金融工具,而且居民储蓄性投资也偏好于固定利率以获得较稳定的收益,对地方政府而言,固定利率有利于锁定偿债成本(特别是在当前利率水平较低的市场条件下),从而便于更好地将债务资金安排于基础设施建设和基础行业。因此,目前地方公债可行的发行利率选择一般应为固定利率形式。同时,由于地方政府债券安全性比一般公司债券要高,但次于中央国债,因此其发行利率理论上要低于公司债券和高于国债利率。

  6.地方公债的可流通性。在目前条件下,国债二级市场尚待完善和发展,地方政府公债原则上不实现上市流通,但需要积极发展其场外交易市场,以满足投资者的流动性需求。在条件具备时,应该实现部分资信较高的地方债券在交易所上市。

  7.地方债券发行的种类。地方市政债券根据偿付担保的不同,可以分为一般债务债券和收入债券。一般债务债券(generalobligationbond,简称Gobond)是由政府的一般征税权力为担保的,需以政府的税收来偿还,这种债券只有有权征税的政府才能发行。收入债券(revenuebond)由政府事业的收入作为担保,由这些事业所获得的收入来偿付债券本息,例如供水收入债券以城市供水系统的收入来偿付。由于按法规地方政府的经常性预算不能列赤字,在现阶段,应以收入债券的发行为主。但对某些准公共性质的市政项目而言,效益存在较大的外溢,其项目产生的收益并不足以完全偿还债务本息,还需要以政府的税收作为补充。

  (三)需要处理好的几大问题

  1.如何有效控制地方政府过度举债的冲动,防止地方债务规模失控的问题,包括对地方公债发行额度实施良好的总量控制和协调分配。许多理论研究和实践都表明,经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题。同样,在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中,地方政府的自我约束力也不够强,有着无限扩大支出的偏好和冲动,决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种现象的重要原因。因此,要有效控制地方政府在拥有举债权下的过度借债的问题,首先是要加快立法进度。在赋予地方政府举债权的同时,完善相关法律法规的建设;因决策失误而导致债务问题的发生,要追究政府有关责任人的法律责任;从远景看,为了强化地方政府的法律约束,国家也应该考虑建立地方政府破产程序。其次,强化地方政府的预算约束。要发挥地方人大对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权,这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证。再次,中央政府也要对地方公债的发行进行严格的审查和综合平衡,通盘负责设计全国范围内公债的发行规模和进度。最后,还应考虑引入市场中介机构对地方政府的约束。例如引入发行律师事务所、证券评级机构等市场中介组织的监督和制约。另外,为了确保地方债券的按期还本付息,地方财政必须建立专门的偿债基金,债券项目所产生的收益直接拨入该基金。每年年初编制预算时必须安排好地方债券的还本付息支出,中央有关管理部门对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督和检查,并将检查结果作为评价各地债券资信的重要依据。

  2.如何处理地方公债发行与宏观货币供应量控制的问题。实际上,地方债券发行与货币供应总量并没有直接的联系。中央政府在考虑与财政、货币政策配合的前提下制定每年地方债的总额,地方政府向中央申请额度。在规模控制、严格审批的情况下,地方债券的发行不但不会引起货币失控,反而会起到执行中央政府宏观货币调控政策的作用。地方债券与国债相协调,并通过财政债务政策实施财政政策与货币政策的合理协调,将有利于进一步提高我国的宏观调控水平。

  3.如何处理因公债发行而可能导致的地区间发展差距进一步扩大的问题。地区差距对中国这样一个幅员辽阔的大国来说是一个严峻的问题。从地方债券发行的条件来看,目前部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市具有资格优势,应该承认,地方政府发债权总体上是属于对地方财政的一种"锦上添花"政策,即促进有发展潜力的地区更好、更快地发展经济,而不太具有公平分配和调节差距的功能。但目前某些中西部地区,尽管目前经济尚不发达,但存在巨大的发展潜力,赋予这些地区的政府以发债融资权,加快基础设施和公共工程的建设,无疑会促进其经济的快速发展,从而也有利于缩小东西部地区间的差距。

  4.如何妥善处理地方政府公债与国债(在发行时间、利率、税收政策等方面)的关系。地方公债与中央国债应该是相互联系、相互补充的,但有时也会出现矛盾,因为一定时期内社会闲置资金是有限的,如果不从制度上明确两者的协调关系,有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴国际经验,在债券发行规模、发行时间、发行方式等方面,应保证中央国债的顺利发行。在整体设计的全国债务规模盘子中,首先要确保国债,兼顾地方债;时间上要优先国债,后地方债;发行方式上,国债一般采取公募方式,而地方债则一般以私募方式为主。

  此外,由于地方债券相对于中央国债来说在资信度上的差距,为了利于地方债券的发行推销,一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给地方债券提供一定的优惠和照顾。

  作者单位:中南财经政法大学财政税务学院
文章录入:中华税网    责任编辑:中华税网   
  • 上一篇文章:

  • 下一篇文章:
  • 【字体: 】【发表评论】【加入收藏】【告诉好友】【打印此文】【关闭窗口
    Google
    会计实务
    会计网校
    中立信永税务师事务所     中立诚会计师事务所

    联系人:陈薇  经理

    手  机 :13910176819 13810923199

    电 话:(010)- 52086638 51095016

    传 真:(010)- 52086636

    邮 编:100107

    E-mail:chinacta@sohu.com

    地 址:北京朝阳区北苑路13号领地OFFICE大厦B座7层

    领导题词及企业文化

    公司资质牌照及荣誉证书