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规范财政转移支付预算管理的思考
作者:熊玮 文章来源:华商 更新时间:2008/7/10 22:48:55
  从相关资料获悉,中央财政部门下一步完善转移支付制度的主要措施:一是明确界定政府间支出责任,力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域明确各级政府的管理权限和支出责任。在此基础上,凡属于地方事权范围的支出,原则上通过一般性转移支付解决;凡属于中央事权范围的支出,由中央足额安排;凡是中央地方共同事务,明确中央地方各自所承担支出比例,并明确各自承担的相应责任。二是规范专项转移支付。清理、整合专项转移支付项目,取消现有专款中名不副实和过时的项目,归并重复交叉的项目,充分体现专项转移支付资金引导作用。采取措施严格限制专项转移支付的规模增长,规范专项转移支付项目的设立程序。规范专项转移支付资金配套政策,合理确定地方配套比例。进行专项转移支付资金的国库集中支付和政府采购试点。加强监管,跟踪实效,提高资金使用效益。三是推进省以下财政体制改革,规
范省对下转移支付。四是加强转移支付法制化建设,积极为出台转移支付法创造条件。

  仔细分析以上四项措施不难发现,在财政转移支付预算方面没有具体的规范对策。是不是财政转移支付预算不重要?答案当然不是!

  一、预算在财政转移支付中的缺失

  预算贯穿于财政转移支付整个过程之中,从各个项目的专项补助资金申请,到转移支付资金的有效运用,无一不需要预算提前进行“核实”。每年的全国财政会议上,中央财政部门领导最头疼的事就是跟各省份“一对一”谈判。这样的办法人为因素大,过程不透明,结果也不尽合理,往往是“会哭的孩子有奶吃”,这也大大影响了财政转移支付的实质性作用。在转移支付资金使用方面,转移支付资金从中央下拨款项,然后层层分解,到最终的落实使用,其使用过程存在着相当的不规范和待完善性,严重损害和偏离了最初的政策目标。

  1、专项转移支付不规范,预算编制不完整

  专项补助资金是中央财政为实施特定的宏观政策目标而设立的,具有特定的用途。由于中央专项转移支付资金没有一个明确的办法和科学合理的分配标准,导致地方在预算编制中难以体现专项补助这项内容。各级财政部门在编制年初预算时,纳入预算的收入部分主要是一般预算收入、相对较固定的转移支付补助(如税收返还、工资性和社会保障转移支付补助等)、上年度结余、下级固定的上解收入等。对于中央专项补助资金,地方财政部门年初无法掌握本年度能得到多少,只能是等到了年底再予追加,导致地方政府无法根据地方经济发展状况打足预算。这种做法,使得财政部门在向人大所做的预算草案中,没有正式地反映中央专项补助。

  由于中央财政专项补助资金年初预算较粗,许多补助地方资金规模要到年底视中央财政预算执行情况而定,且部分中央专项补助资金国家还没有明确规定下拨时间,因而部分中央专项补助资金下达不够及时,地方收款后又以专项资金需要进一步分解为由,层层滞留,资金实际下拨到用款单位往往到年底或第二年度才能完成。中央专项补助资金下达不够及时,地方收款后又以专项资金需要进一步分解为由,层层滞留,资金实际下拨到用款单位往往到年底或第二年度才能完成。

  2、预算软约束,资金使用不规范

  一些转移支付的项目评估失准,论证不足,考察失误,审批不严,致使转移支付资金低效或无效运作;有的转移支付资金由于偏离上级财政政策导向,未坚持专款专用,专人管理、专户核算、专项检查的资金管理和使用的原则,使有限的转移支付资金未能发挥应有的效益;有些转移支付资金管理约束内容不全面分配方式不明确,管理办法不规范,操作程序不统一,惩戒措施不到位,甚至与宏观财政政策和公共财政框架相悖,导致转移支付资金浪费。

  对于转移支付尤其专项转移支付资金,有些地方政府存在“这是争取来的资金,谁能争来谁用”的思想,加上上级财政没有分地区、分项目的预算,分配的公开透明度又低,地方各级财政预算编制又不完整,因而对其管理、使用,各级财政机关、政府放得都较松;人大对预算编制、执行根本无法监督。

  (1)预算内容比较粗泛。在实践中,地方政府报给本级人民代表大会审查的财政预算草案基本上延续过去计划经济体制下形成的预算草案模式。预算草案是按功能和类别预算进行编制的,过于简单、笼统,类、款、项、目四级预算科目没有落实或很不具体,常常“只报大账不报小账”,只报告类级预算不报告项级预算,收入和支出都只列大类,少数列到款,预算建设性拨款只有总数没有项目,而且部门预算也没列入预算编制。严格地说,这种预算草案只能算是一个预算框架或目录,容易导致人大代表审议预算时外行看不懂,内行搞不清“。

  (2)预算编制不够公开。政府的收入来自纳税人,纳税人理所应当有权知道政府支出情况。但实际情况是,预算是怎么编制的,资金都用到了什么地方,不说人民群众不清楚,就连作为管理国家事务主体的权力机关也并不清楚。甚至有的政府在预算草案上印有“机密”二字,发不到人大代表手中,导致审批预算不见预算,而是审批预算编制报告。由此可见,政府预算报告的公开性还不够。

  (3)预算执行比较随意。有的政府部门任意调剂不同预算课目之间的资金,有的预算资金任意超支挪用,有的将预算内资金变为预算外资金。据统计,2005年国家对20个省的审计调查表明,本级预算编报数仅仅为中央实际补助数的44.5%.这说明,地方财政对中央税收返还和补助收入预算报表不完整。

  (4)预算范围不够全面。政府向人大常委会报告预算执行情况时,往往只报预算内资金收支情况,而不报预算超收收入使用情况和预算外资金收支情况。这就使很大一部分资金流于人大的监督之外。据了解,有些地方置于人大监督之外的资金远远大于监督内的资金。

  (5)预算报告不够规范。政府向人民代表大会报告财政预算和报告预算执行情况和决算报告的时间不明确,有的地方政府甚至只向代表大会作财政工作报告,没有财政预算草案报告。

  二、加强财政转移支付预算管理的建议

  (一)采用“因素法”进一步完善预算方式

  因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。我国应依法确立“收入能力—支出需求均衡拨款型”作为计算模式,即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。而在确定影响我国财政收支的因素时应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人均财政收入、人口密度、自然因素等,并以此确定各地的转移支付额。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的理论收入能力与标准支出及其转移支付额。

  (二)完善转移支付资金使用的几点措施

  通过上面的分析,可以看出转移支付资金使用的不规范,主要是因为制度上的漏洞和不完备。通过制度上的健全,能够很好的完善转移支付资金的合理有效使用。

  1、建立绩效评价体系

  根据目前转移支付资金的类型和用途,设计一套科学合理的效益评价与考核指标,据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。如果实际使用情况远远没有达到考核要求,上级政府可在下一轮转移支付中相应扣减一部分转移支付资金。转移支付的基本目标是为了保证实现各地居民享有大致相等和相同的公共服务水平,确保国家大体相等的最低学习、医疗、就业和公共交通等服务的公平标准。为此,一套行之有效、准确而合理的确定各地收入能力和能够真实反映指出水平的计算指标体系是必不可少的。通过绩效评价体系,核算出合理的分配资金,将其纳入预算体系,从源头上确保转移支付资金的有效使用。

  2、规范化预算编制程序

  建立一套完整科学的预算编制体系,首先从编制程序、账户设置、核算方式上解决转移资金的不合理运用问题。我国预算只按资金功能编制,没有反映具体的资金使用单位和使用项目,预算经人大审批后还要进行二次分配或三次分配。作为预算编制的配套工作,同时还需要进一步完善报账制管理制度,出台相关的管理操作办法,对专项资金的到位、使用、项目建设、检查验收等进行明确规定,对专项资金实行源头控制,专户储存,专款专用,专账核算,专人负责,严禁挪作他用。

  3、建立一套行之有效的监督制约体系

  鉴于专项转移支付资金被挤占挪用、滞留截留、资金使用效益低下的问题相当普遍,加强对专项补助资金使用效益情况的审计,应该成为财政转移支付审计的一个重点。一是要检查资金是否按规定的时间落实到项目单位,是否存在层层滞留和挤占挪用的问题;二是要检查用款单位是否按申报和规定的用途使用专项资金,是否做到专款专用、专户核算,是否存在虚报骗取项目资金的问题;三是要检查项目资金的使用效益情况,重点揭露因管理不善、决策失误造成损失浪费和国有资产流失的问题,查处贪污挪用、中饱私囊等重大违法违纪的问题;四是增强专项补助的公开性,提高资金分配的透明度,确保各级政府和人民群众的知情权,建立专项补助拨付分配公告制度,形成多层次的监督网络体系,确保有限的资金用在最需要的地方。

  (三)明确规定财力性转移支付收入必须编入本级政府预算

  在中央转移支付总额不断增加的情况下,各级一定要按上年执行数或上级下达的预计数编入年初预算。在预算执行中,如果实际执行数超过年初预计数一定比例(如3%~5%)的,也要将这部分资金的使用情况报地方各级人大常委会审查批准。中央财政也应提前将有关预计数通知省级财政,待全国人代会批准预算后正式通知。预算年度结束后,因中央收入超收而增加用于转移支付的财力,应转作净结余,来年再分配。

  (四)下决心清理归并专项,并规定专项转移支付下达时间

  中央专项转移支付在层层下拨过程中,经历的时间很长,为充分发挥财政资金的作用,应从制度上明确财政部和有资金二次分配权的部门,要逐步提前下达专项转移支付预算,可以规定一定比例,专项转移支付预算执行在上半年必须达到60%,最后一个月不超过5%.只有这样,才能逐步减少省级及以下财政的年终项目结转,以提高财政资金使用效率。

  (五)完善专项转移支付的预算编制及执行

  在清理归并的基础上,财政部如果能够将需要保留的专项预算分地区、分项目编制出来,那么省一级也就能够比较准确地知道能分配给本省的专项资金数,在编制年初预算时,将这部分资金按要求如数编入本级预算。由于专项转移支付不是固定的,因此,在编制预算时,应将专项转移支付与其他可用财力安排支出分开编制。在预算执行中也单独设立一张“上级专项拨款补助支出完成情况表”。这样,上级给予的专项拨款补助在本级的具体使用情况,包括年初预算数、转拨给下级和本级单位的数额、本级和下级的使用数额、年终结转下年使用数等,都将得到清晰的反映。执行中,若国务院和省级政府新批准设立的专项,则按规定程序调整预算。

  (六)加强地方人大对财政预算的监督

  1、亮化预算重点。审议重点预算时,有几个技术问题必须掌握:第一,各级预算应当做到收支平衡。预算收支是否平衡主要看是否存在虚假平衡。第二,预算安排要符合法律法规的要求。预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定,预算安排不能违反这些法律规定。

  2、细化预算项目。细化预算就是从过去的预算报告到类,细化到款甚至到项……按照预算法确定的我国预算组织体系,地方各级政府预算由本级各部门的预算组成,各部门预算由本部门所属各单位预算组成。

  3、宽化审查监督。宽化审查监督的内容主要是指除了审查预算内资金收支情况,还要审查监督预算超收收支使用情况、预算外资金收支情况、政府性资金收支情况和政府投资项目收支情况。这样,就把财政全部资金的收支情况都纳入了监督范围。

  4、强化监督审议。坚持不批不支的原则,凡是未经人大及其常委会审批的项目资金均不得使用,更不能先使用后报告,切实加大对预算具体项目的监督力度。人大预算审计小组在完成人大预算审计任务期间接受人大常委会的领导,政府不得干预人大预算审计小组的工作。

  5、硬化预算调整。预算一经人大审查批准后就具有约束力,政府应当严格执行。同时地方组织法将调整预算的权力交给了人大常委会,在执行过程中需要做部分调整的,县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
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