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加强和规范政府非税收入管理的思考
作者:郭玲梅 文章来源:安徽广播电视大学学报 更新时间:2008/6/20 21:41:33
  一、引言

  政府非税收入概念的提出基于两大背景,一是政府非税收入在政府全部公共收入中的比重不断提高,对微观经济运行和国家宏观经济调控的影响越来越大;二是1997年以来的收入分类改革和部门预算改革后,预算外资金概念逐渐淡出,已经不能适应改革和发展需要。如何在新形势下重新界定政府收入形式,成为迫切需要解决的基本财政问题。2004年7月,财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了政府非税收入的概念和范围,指出政府非税收入应当在依法筹集的基础上,努力挖掘收入潜力,实行分类规范管理。进一步完善政府非税收入分成管理政策,深化政府非税收入收缴管理改革,统筹安排政府税收与非税
收入,健全政府非税收入监督检查机制。因此,明确非税收入概念,充分认识非税收入管理中存在的问题,切实加强管理,对于确保经济、社会和谐发展,乃至国家长治久安都具有十分重要的意义。

  湖南省财政厅长李友志的《政府非税收入管理》是较早探讨研究政府非税收入的理论专著之一。他系统地总结了近年来政府非税收入理论、政策和制度研究所取得的一系列成果。贾康、刘军民在2005年《税务研究》第四期发表的《非税收入规范化管理研究》,针对我国非税收入数额大、征收主体多元化、管理规范性差等问题,提出改革和规范我国非税收入管理的思路。近年来非税收入管理已越来越受到各级财政部门和行政事业单位的高度重视,理论界对此新课题的探索也层出不穷。本文试图从理论与实际结合的角度出发,运用有关数据剖析当前非税收入管理工作中存在的突出问题及产生的原因,提出进一步加强和规范非税收入管理的思路及对策,以期获得非税收入管理问题上的新突破。

  二、非税收入管理现状、存在问题及原因分析

  由于政府非税收入改革涉及到方方面面的利益,一些地方一些部门对非税收入概念和内涵认识模糊,在加强管理方面有种种考虑和顾忌,导致非税收入管理存在许多亟待解决的问题。

  1、非税收入超常规膨胀且结构不合理

  我国非税收入超常规增长主要体现在:

  (1)非税收入挤占税收,占地方财政收入的比重过大。如广东省2004年非税收入达499. 42亿元,比上年增长36. 6 %,占一般预算收入的41. 56 %.湖南省2003年非税收入总额达到278亿元,相当于同期地方财政收入的1. 36倍;而且增长速度也超过了地方财政收入。2000-2003年,该省非税收入分别较上年增长15. 25 %、9. 22 %、13. 22 %,比同期地方财政收入的增幅分别高出5. 33、3. 01和6. 89个百分点,比同期各项税收的增幅分别高出10. 55、4. 76和6. 46个百分点。安徽省2004年政府非税收入达285亿元,比上年增长26. 7 %,占一般预算收入的37. 9 %,占地方财政收入的54. 8 %.即使在2007年1-7月,安徽省政府非税收入完成79. 3亿元,同比增长仍然达到30 %,近两年里,非税收入占地方财政收入的比重都保持在25 %左右。非税收入大于税收收入的情况,在经济发达的地区一般要平缓些,这可能是因为经济发达地区政府地方税源相对充裕,不必像欠发达地区的政府那样,要更大程度地依赖非税收入的途径筹资。

  (2)非税收入的组成结构不合理。如2003年,安徽省纳入政府非税收入管理范围的国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益两项合计只有3. 5亿元,占整个政府非税收入的比重仅为1. 6 %.相反,当年纳入政府非税收入管理范围的行政事业性收费和政府性基金两项合计为137. 23亿元,占整个政府非税收入的比重为61 %.这种情况与政府非税收入的发展形势很不相称。

  2、机构征收项目繁多,加重企业和个人负担

  尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销,根据财政部综合司的有关数据,2002年全国性的收费项目仍有200多项,2004年为335项,两年间增长近70 %.地方每个省的收费项目平均在100多项以上,其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。截至2007年,安徽省政府非税收入中行政事业性收费主体有财政物价交通、铁路、林业、农业、国土、工商、卫生公安司法、法院、环保、教育文化、人事、计生、统计、档案、税务等众多管理部门,每个部门都有收费项目,而且每一个部门收取多种费用,同时管理上职权分散,乱收费等现象仍然存在。近年来日趋庞大的政府非税收入主要是由于对地方政府和中央政府各部门“放权”后形成的,这些非税收入虽然在缓解政府各部门经费不足上起到了一定的积极作用,但由于长期以来管理不力,负面效应也越来越大。此外,更严重的是,尽管中央三令五申,向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止,秩序混乱,有的地方和部门的收费罚款标准弹性太大,由执收执法人员具体掌握,收多收少、收与不收随意性强,因而造成企业和个人不堪重负。

  3、政府资金管理不到位,收支挂钩现象仍然存在

  部分政府非税收入的执收部门对非税收入的财政属性缺乏应有的意识,把非税收入视为单位自身收入,擅自设立收费项目,提高收费标准,截留、挪用非税收入的情况在一定程度上还存在。非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下,利益驱动尤甚。收费、基金、附加收支挂钩大致有两种形式:一是比例返还。收费单位将收费资金上缴专户之后,财政部门扣除10 %-30 %的比例,按比例返还给收费主体,收的越多,返还的越多;二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将上缴专户的收费资金,分批全额拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后,理论上说不与单位的收入挂钩,但实际上是收费单位以收定支,仍然存在暗中“挂钩”的关系。这种收支挂钩的体制,使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关,这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要原因。

  三、加强和规范非税收入管理的思路和对策

  1、进一步理清工作思路,加强制度和法制建设

  当前,有关政府非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发布的决定、办法和通知,法律级次较低,不易协调,实际贯彻执行难以得到充分保障。此外,对违反政府非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度法规,也使得政府非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和违规行为。各级、各部门应进一步统一思想认识,树立非税收入管理的新理念,理清新时期非税工作思路,找准非税工作着力方向,坚持观念创新,体制创新,制度创新。一方面要加快法规的立法进程,加强法规制度建设,就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确的规定;另一方面,要按照政府非税收入管理的需要,对现行的预算外资金管理制度进行清理、修正和补充,以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的较为完备的政府非税收入管理法规制度体系。

  2、进一步明确和整顿管理范围,依法组织收入,保持非税收入合理增长

  在社会主义市场经济条件下,税收是整个财政收入的主体,而非税收入只能居次要地位。对那些没有通过税收来解决资金问题的社会公益性和补偿性的事业,才能通过收取适当的费用来解决。非税收入只能在一定范围、一定期限内运用,做到总量控制、规模适度。因此要坚持依法组织收入,增强财政收入质量意识、财力意识和可持续发展意识,理清非税收入管理范围,凡是经费与财政供给有关的行政事业单位,都要作为管理对象,除财政供给资金之外,其他所有收入都要统统纳入管理的“笼子”,确保应收尽收。

  同时,要继续清理整顿行政事业性收费和政府性基金,取消不合法、不合理的收费项目,规范现有的,改革应税的,将不体现政府行为的收费转为经营服务性收费,将一些具有税收特征的收费、基金改为税收,进一步规范政府非税收入管理,真正做到非税收入总量、比例合理增长。

  3、继续深化收支两条线改革,编制综合财政预算,提高财政统筹能力

  财政部门要继续深化收支两条线改革,清理和规范预算单位的银行账户,保障部门的各项非税收入全部纳入预算管理,及时上缴财政,任何部门和单位不得隐匿、截留、挪用和坐收坐支;单位的所有支出都由预算统一安排,财政部门合理核定预算支出标准,进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目;建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度,加强对非税收入等财政预算资金的编制、划拨及使用情况的监督,实现资金的统筹安排,提高政府的财政统筹能力和资金使用效益。这样有利于建立统一的财政体系,切断各个政府职能部门的行政、执法与收费供给之间的直接联系,将收费使用权和收费所有权相分离。

  4、有效整合资源,加强信息化建设,加大监督力度

  信息化是现代社会发展的重要特征和必然要求,非税收入管理系统的信息化是加快财政信息化建设,实现财政管理科学化、规范化的迫切需要。信息部门应整合信息资源,进一步改善技术手段,将部门预算编制系统、国库集中支付系统等有效整合,完善非税收入征缴和监管体系,实现政府非税收入管理系统安全高效运行。另外还应逐步将工作着力点转到非税信息资源的开发利用上来,搞好非税预测和执行情况分析,加强非税征管政策调研,改进非税征管方式,积极发挥非税政策功能,促进经济社会各项事业的发展。
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