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地方政府非税收入征收管理问题及改进
作者: 文章来源:中立信永税务师事务所 更新时间:2008/6/13 21:22:59
温家宝总理在《政府工作报告》中指出,要加快公共财政体系建设,完善财政转移支付制度,改革预算管理制度,制定全面实施增值税转型方案和措施,建立规范的政府非税收入体系。为健全财政经济运行机制,分析地方政府非税收入的性质、结构、征收管理及资金使用情况,财政部驻湖北专员办派出调查组于2007年7月对湖北省部分县(市)的政府非税收入征收和管理情况进行了实地考察调研。调研结果显示,从政府非税收入内部结构看,行政事业性收费比重最大,约占三分之二,其次是罚没收入和国有资产(资源)有偿使用收入。按照部门预算和收支两条线管理有关要求,被调查县(市)政府非税收入基本实现了“收支脱钩”,但从调查涉及的县(市)情况看,目前政府非税收入征收管理中还存在不容忽视的问题: 


  第一,非税收入预算缺乏法律权威性。目前被调查县(市)政府非税收入已具有相当规模,尽管行政事业性收费和政府性基金都纳入了预算管理,但在法律程序上,被调查县(市)政府每年向人民代表大会提交的年度预算收支安排中仍然只有一般预算收支安排,并未包括未纳入预算管理的政府非税收入预算收支安排,导致政府非税收入预算法律权威性缺乏、预算刚性约束力缺失。造成这一现象的主要原因是财政部门对非税收入的认识存在偏差,仍然延续过去的政府非税收入资金属性观念,导致政府非税收入预算不实或不准、预算调整频繁。 

  第二,机构整合不到位、职能不协调。政府非税收入收缴职能分散在财政部门内各股室,如某非税收入管理局在原预外局基础上成立,但仅限于负责原有预算外资金管理方面的工作,而在具体工作中,行政资产管理中心负责“非转经”收入征收,综合科负责国有土地出让金收入征收。征管中心负责罚没收入征收等,各职能部门各行其是,难以协调统一,使财政局内部人员超编、职能调整难度较大,造成政府非税收入管理职能与财政国库职能交叉。 

  第三,执法部门政府非税收入大大降低,深化“收支脱钩”难度较大。调查发现,被调查县(市)存在公检法、审计等部门“收支脱钩”后罚没收入严重下降的现象。实施“收支脱钩”改革虽纠正了执法部门过去的乱罚款行为,抑制了其罚款、收费的利益驱动,但在目前地方部门还不能很好转变执政理念的情况下,这种情况可能意味着行政管理工作的相对放松,不能带来或不能直接带来收益的行政管理行为可能会被弱化。 

  第四,汇缴户资金归集不当,影响资金运转效率。随着国库集中收付制度改革的推进,各预算单位账户基本被取消、实行会计集中核算。因此,单位收到的各项资金包括政府非税收入和往来资金均被纳入“非税收入汇缴结算户”,而单一国库账户体系中的财政专户只能记录、核算和反映预算单位的预算外资金总体收支活动,不能准确核算和区分账户中资金的具体性质,进而影响了有关单位的资金运行效率。 

  第五,票据管理秩序亟待理顺。作为政府非税收入源头管理的重要手段,政府非税收入票据管理亟待加强,主要表现为票据发放渠道多。从横向供应渠道看,票据既有财政部门提供的,也有税务部门提供的;从纵向渠道看,各行业、垂直管理部门票据种类繁多;财政部门内部也存在多头管理、票据发放形式不同的问题,不便于地方财政部门掌握执收机构票据的发放情况。 

  第六,具体政府非税收入项目管理亟待规范。一是土地类政府非税收入未全部纳入预算管理。从此次调查情况看,被调查县(市)均在不同程度上未严格遵守财政部财综字[1996]1号规定,擅自扩大支出范围,由专户中支出非土地开发费。二是罚没暂扣物资管理亟待加强。被调查县(市)普遍对湖北省财政厅《关于加强没收物资和暂扣款物管理的通知》(鄂财预外发[2004]3号)文件执行不到位,主要表现为未制定具有可操作性的管理办法,财政部门对有没收物资、暂扣款的公检法部门几乎束手无策,此项工作开展难度较大。 

  非税收入是政府财政收入的重要组成部分。为促进地方政府非税收入征管水平进一步提高,笔者建议从以下方面加强和改进地方政府非税收入征收管理工作: 

  首先,正确认识政府非税收入在增强地方财力中的重要作用。与税收收入相比,政府非税收入的立法权限层次较低,其立项和政策制定程序也不及税收收入严格,相关制度的修订较容易,项目和费率调整也更具灵活性和时效性。因此,各级政府应充分认识目前政府非税收入的收益相关性和筹资灵活性等优势,使其成为政府财政收入的重要组成部分、税收收入的必要、有益补充。同时,要严格遵循政府非税收入的科学规律,合理控制政府非税收入的项目和规模,按照国家统一的政府非税收入政策征收、解缴和支出,不能单纯从增加财力或体现短期政绩的角度出发来考虑政府非税收入问题,坚决杜绝巧立名目、乱收费、乱罚款现象,避免解缴使用中出现违规情况。 

  其次,强化财政部门对政府非税收入的管理主体地位,统一管理职责。政府非税收入作为政府及其所属部门在行使职能过程中收取的各项资金,其财政资金性质显而易见,其管理主体也应只是财政部门。因此,在政府非税收入管理过程中要强调财政部门的主体地位,逐步变征管主体“多元”为“一元”;在省级以下的各级财政部门内部设立专门的政府非税收入管理机构负责政府非税收入全面管理工作;重点从政策、票据、专户管理、资金返还四个方面人手,统一规范,提高政府非税收入资金运行效率和管理水平。 

  再次,完善政府非税收入管理制度,建立长效工作机制。一是在政府非税收入具体制度方面,针对政府非税收入管理中的机构设置、收缴模式、划解渠道、入库方式、返还比例等各环节具体问题,尽快出台《地方政府非税收入管理实施细则》,统一各省、市、县的操作模式。同时,要制定《地方政府非税收入管理考核目标》,对地方政府非税收入管理情况进行年度考核,以促使该项改革在各地区间平衡推进,。稳步发展。二是强化政府非税收入监督检查,形成法律监督、社会监督、职能部门监督“三位一体”的监督体系。在监督方式上,要加强突击检查和日常监督,进行事后检查和事前、事中监督,将个案解剖同重点稽查、局部检查同整体监控等方式有机结合,使一切行动有法可依、有章可循。 

  最后,改进非税收入征收管理模式,优化工作流程。一是进一步加强政府非税收入票据管理。加强票据管理的总原则是做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督,力求使票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。要对政府非税收入票据的印制、核发进行控制;通过核销政府非税收入票据监督收入是否按时足额上缴财政,防止执收单位截留财政资金;大力推进票据管理网络化,跟踪每一张票据使用的具体情况,并针对目前票据种类、样式繁多的现象,在全国范围内逐步减少票据种类,统一式样。二是加快政府非税收入管理信息化建设。非税收入管理局应依靠信息技术有效解决政府非税收入汇缴专户资金甄别和管理问题。笔者建议,应以“金财工程”收入管理系统为基础,结合地方政府非税收入管理内容,设计开发政府非税收入管理软件,统一执收单位编码、项目编码、票据号码,实现政府非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传递信息、财政处理信息到分类管理等环节的微机网络化管理,实现各部门横向与各级纵向之间的微机联网,形成一套完整、严密的收入征管体系和数据共享体系,不断提高工作效率和管理质量。 
文章录入:王娟    责任编辑:王娟   
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