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基于法治化视角的财政分配问题研究
作者: 文章来源:中立信永税务师事务所 更新时间:2008/6/13 21:22:58
随着市场化取向改革的不断深入,政府对整个经济的控制和干预逐渐让位于市场力量。反映在政府财政分配上,就是分配的规模、结构和方式都发生了显著的变化。然而,由于计划经济向市场经济体制转轨过程异常艰巨而复杂,这就决定了财政分配领域必然存在诸多矛盾和问题。并且,在这场自上而下推进的改革中,由于问题总的根源在于体制转轨条件下政府职能“不到位”和政府行为“欠规范”,而政府进行彻底的自我革命又是难以想象的,最终必然要借助于法治的力量,而不是行政的力量,来为财政分配问题的解决提供最基本、最有效的途径和手段。 


  一、中国财政分配领域存在的主要问题 

  财政分配是国家为行使其职能的需要,通过财政收支占有和支配一部分社会产品的分配活动,是以国家为主体的、社会范围内的集中性分配。就我国当前来看,由于体制转轨仍未结束,传统体制和思想意识的负面惯性依然存在,经济基础相对薄弱,加上其他综合因素的制约,财政分配领域仍有很多突出的问题亟待研究和解决。 

  (一)市场经济转轨未完全到位,政府分配行为有待规范 

  目前,政府财政还相当程度地滞留于本应由市场配置资源的一般竞争性领域,直接造成重复建设、挤出效应等一系列问题,并导致资本、土地、劳动力等生产要素市场明显滞后于商品市场建设,破坏了市场经济体制的完整有效。政企不分仍然不同程度地存在,国有企业活力无法得到充分的释放。同时,所有者的缺位和模糊导致监管乏力,内部人控制问题凸现,国有资产流失严重,难以有效实现保值增值。此外,在分配决策过程中对处于“上位”的政府缺乏有效约束,导致政府间事权、财权难以合理有效划分,并迫使基层政府在体制内无法获得足够财力保障的情况下,在体制外寻找财力,成为“三乱”之源,极大地扰乱了经济社会秩序。 

  (二)财政分配规模渐趋扩大,宏观税负有所加重 

  改革开放后,伴随着政府职能的调整,财政分配规模明显缩小,财政收入占GDP的比重也迅速下降,由1978年的31.1%下降到1994年的10.8%.财政收入的过快下降,严重削弱了国家宏观经济调控的能力。同时,中央财政收入比重的下降,也使得中央在处理与地方间关系时十分被动。为了提高上述“两个比重”,中国于1994年实施了分税制财政体制改革,重新划分了政府间的财权与事权。实践证明,分税制改革使“两个比重”明显提升,基本实现了改革目标。 

  但是,正如经济学中拉弗曲线所揭示的那样,宏观税负提高到一定程度后反而会降低经济效率。当前中国财政收入呈现出过快增长的势头,税负明显趋于加重。1995年,中国财政收入为6 242.2亿元,占GDP比重仅为10.3%(如表1所示),到2007年则达到5.13万亿元,比重迅速提高到20.8%.一方面,分配规模的扩大表明整体财政经济蛋糕做大,政府调控能力增强,但另一方面,如果我们考虑预算外和制度外收入的话,政府收入占整个GDP比重就有可能达到30%以上,总体税负明显加重[1].而且,每年预算外超收的数额越来越大温家宝总理在十一届全国人大一次会议所作《政府工作报告》中指出,2007年我国财政超收达到7 239亿元。,这既反映出预算分配秩序的混乱,也从侧面反映出政府干预力量的加大。此外,财政收入增长速度长期快于GDP增长速度,必然引起居民收入在国民收入分配格局中所占份额不断下降,进而成为目前中国消费不足,投资和消费关系失调的一个重要原因。 

  (三)财政分配结构不尽合理,“缺越位”现象依然突出 

  当前财政收入结构明显不合理。非税收入比重过大,以及其他大量预算外资金的存在,导致整体财政收入质量偏低,并且干扰了经济运行的正常秩序。从财政支出结构来看,“缺位”和“越位”问题仍很突出[2].一方面财政过度干预或者部分取代市场对资源的配置,另一方面却是某些重要的公共服务不能很好地提供,市场失灵得不到弥补。以教育为例,2005年财政教育支出占GDP的比重仅为2.47%,比世界5.1%的水平低2.63个百分点,比发展中国家4.0%的平均水平也低1.53个百分点。与此同时,超过3 800万人的不断膨胀的财政供养人员,又使得财政分配的相当部分被“人头费”吃掉,“吃饭型财政”日益明显。 

  (四)收入公平分配的职能未能有效发挥 

  计划经济体制下我们曾经是世界上最平等的国家之一,但现在我们的基尼系数已经逼近0.47,早已超过了国际公认0.4的警戒线。1984年中国城乡居民收入的比例为1.71∶1,而2006年已达到3.28∶1.究其原因,财政收入分配职能没能有效发挥作用是一个重要因素。从初次分配来看,劳动力要素市场的二元结构使得资本收益大大压低了劳动者的报酬,导致了市场的“失灵”,而政府没能及时、有效跟进。同时,大量存在的行政性垄断进一步加剧了初次分配环节收入分配的不公。从再分配来看,中国现行调节收入分配的财税政策很不完善。在税收政策上,目前个人所得税的征收规模和交税的人口比例都大大限制了个税的调节功能[3];在财政政策上,城乡二元财政制度本身就是带有歧视性的,而社会保障体系距离完善依然遥远。这些都极大地损害了收入分配的公平性。 

  (五)财力在横向区域之间和纵向政府层级之间分配失衡 

  由于中国东、中、西部地区经济发展差距较大,直接导致各地区财力苦乐不均。而当前中国转移支付制度还十分不完善,一些旧体制的遗留问题使得地区间的差距越拉越大,均等化目标难以实现。这进一步导致贫困落后地区公共产品供给不足,教育、医疗、基础设施等发展滞后,人才、资金等资源进一步外流,出现马太效应,阻碍了区域间的统筹协调发展。同时,现行财政体制自分税制改革以来,呈现出财权上移而事权下移的趋势特征,尽管“两个比重”得到有效提高,但也造成了普遍的基层财政困难,尤其县乡两级财政陷入捉襟见肘的困境,直接影响了基层各项公共事业的发展。而且,由于财力大量集中于中央和省级财政,大大提高了寻租的机会,使分配秩序进一步失范。 

  (六)“小财政”的存在导致再分配过程中财政资金被肢解 

  从西方成熟的市场经济国家经验来看,财政资金的分配都集中统一在财政部门。而中国现实的情况是,条块分割问题十分突出,存在着大量的“诸侯经济”和“王爷经济”。以发改委、科委等为主的一些职能部门,拥有财政资金的再分配权,从而形成一个个事实上的“小财政”,并且这个再分配过程基本上游离于财政部门的预算控制,导致财政资金被分散、肢解,使用效益低下[4].同时,在向下分配资金的过程中,一些职权部门越来越热衷于批项目,而不是积极进行科学合理的规划和统筹。由于上下级之间存在严重的信息不对称,在缺乏有效监督约束的情况下,财政资金损失浪费严重,而且在批项目过程中滋生了大量的腐败。 

  二、财政分配秩序混乱的重要根源 

  财政分配领域存在问题,原因很多,但最终的根源仍在于制度性因素,尤其是法治缺失。 

  (一)法治与财政分配秩序关系的理性辨析 

  1.财政分配秩序从根本上取决于法治 

  传统计划经济体制下,财政分配的“行政性色彩”十分浓厚,究其实质,是属于一种“人治”的管理方式。按照西方公共选择学派的理论,政府及其官员并非完全服务于公共利益、没有自我利益追求的超人,其目标并不总是与公共目标一致。经济学中关于“经济人”的假设,同样适用于政治领域[5].因此,计划体制下由政府主导的财政分配,其政策目标就会由于政府官员或者部门集团自身利益的考虑而出现偏差,导致财政分配秩序的失范,最终带来分配不公平与效率的损失。 

  市场经济条件下,虽然政府及其官员的“经济人”性质并未发生改变,但“法治”成为市场经济有效运行的原则和基础。一方面,政府与民众构成了契约论基础上的委托代理关系,政府受到民众“投票”的制约;另一方面,政府与市场的作用边界及政府间关系以法律的形式得到明确的界定,从而使各相关主体由于都具有明确、稳定的预期而得以更好地规范自身的行为。正因如此,我们说,作为与市场经济体制相适应的公共财政,其实质就是法治财政。 

  当前中国财政分配领域种种不规范的问题,就其根本而言,是市场经济体制尚未在中国真正建立所决定的,是人治状态和官本位传统依然顽固存在的具体化,是市场和社会民众仍无法有效约束政府权力的直接表现。换句话说,其根源就在于体制转轨过程中政府角色和职能未能实现彻底转换,“法治化”缺失,而“人治化”盛行。 

  2.法治缺失直接导致财政分配秩序的失范 

  中国财政分配领域的改革是一场自上而下式的,进入改革攻坚阶段之后,在既得利益格局已经呈现刚性的情况下,要实现政府及其官员集团真正有效的自我约束是难以做到的(尤其对中央政府而言)。通过对分税制以来政府间事权、财权分配问题的深入剖析,我们可以更清楚地看到这一点。 

  分税制改革导致的财权、事权不匹配,财权上移而事权下移,带来了普遍的基层财政困难。尽管财权、事权匹配问题从现论上很容易讲明白,对当前财权、事权不对称导致的弊病看得也很清楚,但中央政府和地方政府在对待规范财权与事权分配关系的态度上,都不很积极。其原因便在于,中央政府和地方政府及其官员在此过程中同样扮演着“经济人”的角色,都有着自身利益的考虑。中央政府出于对行政控制和权力最大化的追求,不愿轻易放弃对地方政府的经济控制权,因此对改变现状态度冷淡。而地方政府由于行政官员任免决定于上级政府,辖区内企业、居民“用脚投票”压力极度弱化,在当前政绩考核体系下迎合上级对其个人前途来说才最为关键,而且“财政幻觉”的存在使得地方政府官员还有举借债务、扩大收费等其他途径来实现其预算的最大化,为自己进行支出扩张和制造政绩,因此其对事权、财权分配改革的态度也是消极的。那么,其必然结果就是在相当程度上扰乱了财政分配的秩序,地方政府大规模招商引资热、体制性投资冲动、收费泛滥等一系列问题纷纷涌现。而如果做一个源头的追溯,这种状况的出现,恰恰就是因为政府权力,尤其是中央政府的权力没有受到来自法律的有效限制和约束,财权与事权的分配实质上就是根据中央的需要,而不是宪法、法律的明确规定。 

  因此,解决财政分配领域的问题,就必须从其根源入手,实行“宪政”,在世俗的行政权力之上,给法律赋予至高无上的地位,积极推进法治财政建设,真正实现财政的法治化,财政分配的秩序才能得到真正的规范[6].在当前公共财政改革进程中,如果我们单纯地以为公共财政就是在支出方向上更多地体现公共性的特点,而忽视了法治这一基本特征和要求,那我们绝建不成真正的公共财政,而中国财政分配领域中存在的这些问题,也绝不会真正得到有效的解决。 

  (二)财政法治缺失的具体表现及对分配秩序的影响 

  财政分配秩序的失范,如上所述,从根源上主要是由于分配主体,即作为国家代表的各级政府及其官员缺乏有效的法治约束所造成的。由此,我们可以得出法治缺失与分配秩序失范之间的一个传导机制,即财政法治缺失—各级政府及其官员行为约束软化—财政分配秩序失范。按照这样一个机制框架,我们进一步探讨财政法治缺失的表现及对财政分配秩序的具体影响。由于预算在财政分配中具有特殊重要的地位,因此这里关于法治化缺失的探讨也将重点围绕财政预算的相关内容展开。 

  1.财税立法缺陷严重,对权力约束弱化 

  到目前为止,中国财税法律体系还很不健全。与公共财政相适应的一些基本法律,如《财政基本法》、《税法通则》、《财政监督法》等尚未制定,而目前正在执行的相当一部分法律法规,也难以很好地满足市场经济发展要求。总体法律层次较低,导致对相关主体约束效力不足。并且,由于缺少财政基本法,造成了明显的法际间冲突。最典型的就是法定支出问题,客观上肢解了政府预算资金的分配权限。而且,由于部门利益法治化的现实存在,法定支出问题实质上演变成各部门争夺财政资金的行为[7].中国财政立法质量不高,法律规范弹性过大,也给财税执法者或相关政府官员赋予了很大的自由裁量权,在缺乏相应程序监督机制的情况下,极易造成权力的滥用,并最终损害法律的权威。此外,中国税收立法权限主要集中于中央,这种体制自然地激励了地方政府“重费轻税”,推动非税收入的持续膨胀,进而影响财政分配结构的优化。 

  2.预算编制执行缺乏刚性,引起分配秩序混乱 

  按现行《预算法》的要求,中国预算编制时间过短,而且预算执行在时间上存在法律空档,每年前几个月预算执行缺乏法律依据,这就使预算约束流于形式,弱化了预算的法律效力,影响了预算编制的完整性和权威性[8].在预算执行过程中,法律的严肃性也受到严重破坏。一般来说,预算案经人大批准后即具有法律效力,必须严格执行,即使执行过程中因特殊情况而必须调整时,也应该按照严格的法定程序,报立法机关审批。但在中国,年初预算安排普遍偏紧,年终未经法定程序而仅凭地方行政领导“拍脑门”对预算做随意追加、追减调整的情形频繁出现。并且在预算约束软化的情况下,预算调整、追加幅度很大,有时甚至超过了年初预算的额度,从而严重干扰了财政分配的正常秩序。据统计,2000—2004年预算增长与实际结果间误差平均超过100%,如此巨大的误差显然不正常,从侧面表明中国预算分配混乱的现实。 

  3.财政监督环节法治缺失,加剧财政分配行为的失范 

  中国目前虽然也有与财政监督相关的法律制度,如《预算法》、《会计法》、《税收征管法》及《财政违法行为处罚处分条例》等,但如前所述,与现实需要相比还有较大差距。而且,从相关法律制度的执行以及行政制约机制的有效性来看,明显存在不足。如《宪法》规定,预算和决算必须提交立法机关审批,并向全社会公布;立法机关对预算有修改、否定的权力。但中国长期以来预算编制粗放,透明度很低,致使人大审议时“外行看不懂,内行看不清”,使人大对预算分配的审议流于形式[9].同时,中国预算目前缺乏独立而专门的监督机构。就财政外部监督的制度性安排来看,每年只能依靠审计部门的抽样监督,而且作为一种事后监督,难以起到有效预防的作用。从社会监督来看,由于长期以来公众的知情权没有得到很好保障,社会对财政预算的监督几乎还是一片空白。再从财政系统内部监督来看,由于监督和监察部门并不独立,处于一个监督者是被监督者下属部门或机构的制度框架内,在执法监督过程中很容易受到各种权力和关系的干扰,从而使财政监督机制的作用难以有效发挥。而且,即便经过上述不同层次的监督查出了问题,也还缺乏一种法治化的惩戒手段,最终使失范的财政分配行为难以得到有效的预防和矫正。 

  三、进一步完善财政分配的思路与对策 

  完善财政分配制度,其现实意义十分深远,不仅有利于更好地推进市场经济体制改革,优化资源配置,促进经济发展,而且是构建和谐社会、化解当前种种矛盾、加快中国民主化与法治化进程的关键所在。实际上,改革开放之初就在分配领域深化改革实现了突破,并取得巨大成功。当前,仍然需要我们在财政分配领域着力。 

  (一)加快推进财政法治建设,有效规范财政分配秩序 

  建立健全财政相关法律体系。要建立比较完善的财政法律体系,尤其是以《财政基本法》为核心的财政基本法律制度和以《财政监督法》、《财政违法行为处罚处分条例》等为主要内容的财政监督法律制度。同时,进一步完善《反垄断法》等相关法律法规,规范经济秩序。 

  有效提升法律层次,提高立法质量。应强化全国人大及其常委会作为立法机关在财税立法方面的作用,提高其所定法律的比重,弱化授权立法机关所订立的行政法规和部门规章,以提高法律的效力。对执行多年的财税法规及规章、通知、批复等进行清理,取消用红头文件代替财税法律法规的不规范行为,杜绝不法之“法”。并在立法过程中,避免部门利益法治化和法际间冲突等问题。 

  依法规范政府理财行为。在修订和完善《预算法》的基础上,合理编制收支预算,提高预算质量,保证预算的真实性和完整性。要严格依法定程序对预算审批。在做好年初预算的前提下,须严格控制追加支出,强化支出预算的刚性约束,提高预算收支的法定性程度。可借鉴国外有关做法,对年度追加、调整的资金额度做出定量的限制,不能超过年初预算的一定比例(如5%),并以法律的形式加以固定和明确。 

  (二)进一步完善市场经济体制,着力推进政府职能转变 

  财政分配并不仅仅是政府财政问题,只有继续推进市场经济体制的完善,转变政府职能,财政分配领域问题的解决才能真正有所突破。 

  积极培育市场力量,促进政府职能转变。只有进一步深化政企关系改革,积极推动作为市场主体的企业和个人的发展壮大,才能造就出可以约束政府的强大外部市场力量,真正有效地保证政府财政分配活动体现社会民众的意愿和要求。 

  进一步理顺政府间财政分配关系,完善转移支付体制。国际经验表明,事权和财权(或财力)应该是统一的,而统一的依据就是各级政府的地位和职能。从中国现实来看,必须合理划分各级政府的事权和财权,并以法律的形式加以明确和固定。同时,规范转移支付体制,在科学、合理的基础上使之法治化,真正实现其调整地区失衡以及公共服务均等化的目标。 

  构建有效的行政制衡机制。要积极推动将财政资金的分配权统一收归财政部门所有,弱化直至取消相关职能部门对财政资金的再分析权,以有效纳入预算监控体系之内,维护分配秩序。同时,改革政府官员的绩效考评办法,从机制上努力化解官员“扩大预算规模”的内在冲动。 

  (三)合理控制财政分配规模,不断优化财政支出结构 

  合理控制财政分配规模,进而调整和规范国家、企业和个人的分配关系,优化国民经济积累和消费的比例关系。在处理“三者关系”问题上,要统筹兼顾,防止畸轻畸重。结合当前财政增收较快、宏观税负较重的现实,通过适当降低财政收入的增长速度,使其与经济增长速度相适应,以利于增加企业和居民的收入,提高收入的使用效益。而企业和居民收入的增加,必将有利于进一步扩大内需,增强投资和消费对经济增长的拉动作用。与此同时,进一步优化财政资金分配的结构。要转变国家财政包揽过多的分配局面,有效控制行政人员和经费的膨胀。进一步加强社会公共性分配。国家财政要继续把支持教育作为重点,进一步提高财政分配中教育经费的比重。社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题,需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。特别要看到,未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大,社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势,这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此,必须进一步调整现行分配结构,尽快使财政资金退出一般竞争性领域,同时相应削减行政经费和一般事业经费支出,从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。 

  (四)加强财政资金分配的预算管理,提高资金使用效益 

  只有真正实现由“人治理财”向“机制理财”的转变,才能最终为完善财政资金分配创造有效的制度保障。这就需要进一步深化部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”等财政管理制度改革,尤其是部门预算改革,直接影响着后续预算执行与监督的质量,具有特殊重要的意义,要将其作为强化财政资金分配管理的一个重要突破口。要积极稳妥推进非税收入改革。在区别非税收入不同性质的基础上,分别加以清理整顿。将非税收入纳入预算轨道,实行全口径的预算管理和资金的统筹安排。同时,要提高预算透明度,打造阳光财政,有效构建财政监督机制,强化对政府公共权力的约束。通过建立理财过错责任机制,对政府干部依法行使公共权力形成约束,要求其必须履行与公共权力相对应的责任和义务,推动依法理财落到实处。 

  (五)强化收入分配职能,促进社会公平 

  在坚持“效率优先,兼顾公平”的基础上,从初次分配和再分配两个环节同时着手。一是积极推动生产要素市场化,提高和促进初次分配环节的效率与公平。重点是打破城乡分割的体制格局,改革户籍管理制度,实现城乡劳动力的有序流动,积极促进劳动力要素市场化进程,切实扭转资本利润不合理压低劳动报酬的局面,公平保障劳动者的应得收入。二是完善各项财税政策,从再分配环节调节收入分配差距。在税收方面,调整税收结构,统一城乡税制,逐步提高所得税特别是个人所得税占税收总收入的比重;同时健全税收调节体系,综合运用各种税收手段,开征遗产税、特别消费税、赠予税、资本利得税、社会保障税等。此外,进一步加大对农村教育、基础设施等公共产品的投入力度,调整分配的起点,使人们在进入分配过程之前拥有的生产要素尽可能的平等。最后,积极构建完善的社会保障体制,保护城乡弱势群体。 
文章录入:王娟    责任编辑:王娟   
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