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财政资金收支制度改革研究
作者: 文章来源:中立信永税务师事务所 更新时间:2008/6/13 21:22:58
一、部属高校财政资金收支制度改革内容 

  随着经济的发展以及我国社会主义市场经济改革的不断深入,传统体制下形成的财政管理体制运作方式显露出越来越多的弊端。在两步利改税、分税制改革和工商税制改革调整收入分配关系的基础上,我国开始了以建立社会主义市场经济体制下公共财政框架为基础的公共收支改革。根据党的十五届五中全会提出的积极推进财政预算制度改革的要求,党的十五届六中全会《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确提出了“推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购和招投标等制度”的要求。我国财政国库管理制度改革又称国库集中收付制度改革,或国库单一账户改革,是指参照国际惯例,建立一种对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度。其核心是通过国库单一账户体系对财政资金的运行进行管理,确保财政资金的安全和效率。它是涉及整个财政管理的基础性改革,贯穿于预算执行的全过程,是国家预算执行和财政管理制度的重大创新。教育部及其所属高校作为中央财政预算单位,必须按照国家的改革计划执行新的国库集中收付制度的试点工作。2002年7月17日,教育部及其所属5所高校成为国库集中支付制度改革试点单位;2007年7月1日,教育部直属高等院校全面推行国库集中支付制度;2008年1月10日,《中央部门所属高等院校非税收入收缴管理暂行办法(讨论稿)》(以下简称:《暂行办法》)出台,标志着国库集中收缴财政资金改革的开始。 


  部属高校财政资金收缴和支付改革(以下简称:收支改革),是国家财政国库管理制度改革的重要组成部分,主要内容包括以下两个方面: 

  1.收缴管理改革 

  部属高校的资金收入可以分为非税收入和应税收入两个部分。目前,非税收入上缴财政的方式是通过应缴财政专户全额上缴,财政返还高校非税收入的方式是原数下拨资金至高校的银行存款账户。应税收入属于经营性收入,暂时不上缴财政。2008年1月10日,教育部财务司下发的《暂行办法》中明确指出:财政部为部属高校开设中央财政汇缴专户,用于收缴包括学费、住宿费、考试费和培训费等非税收入,并实行日终零余额管理《中央部门所属高等院校非税收入收缴管理暂行办法(讨论稿)》第二条、第三条……该《暂行办法》的出台是部属高校财政资金收缴改革的重要标志,目的是对这部分资金从取得到划入国库的全过程进一步加强监控。《暂行办法》的实施将有利于收缴环节的减少简化,提高系统工作效率,有利于避免“乱收费”和截留、坐支应缴未缴财政资金现象的发生。 

  2.支出管理改革 

  2002年7月17日,根据《财政部关于确认2002年国库管理制度改革试点资金支付范围的通知》(财库[2002]41号)的要求,明确指出教育部和所属天津大学、南开大学、山东大学、青岛海洋大学(现为中国海洋大学)、石油大学(华东)2002年财政性资金,除了按规定实行财政直接支付和按原渠道支付部分外,其余全部实行财政授权支付。2007年7月1日,部属高校的国家财政性预算内教育经费全面纳入国库单一账户体系进行管理。部属高校财政资金支出改革经过初步试点直至全面推行,已将财政实拨的全部资金改为额度控制,取消了部属高校财政实拨资金形成的现金流入。这种集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全过程的监控制度。在集中支付制度下,财政直接支付受到严格的控制,财政授权支付也要编制用款计划,按计划下拨用款额度,用款的随意性受到了严格的约束。支出管理改革避免了资金分散拨付形成的大量资金滞留在部属高校的局面,提高资金使用效率,有利于从制度上减少腐败发生的诱因。 

  二、收支改革对部属高校财务管理的影响分析 

  部属高校作为事业单位,其财务管理实践必然受到收支改革的影响。综观从收支改革试点至今全面推行阶段,随着收支改革的进一步深化,运用历史和发展的分析方法,部属高校财务管理所受影响可归纳为如下两个方面: 

  1.现金管理职责逐渐弱化 

  改革后,部属高校的中央教育经费拨款支付方式由实拨资金全部改为财政直接支付或财政授权支付。笔者经过实地调研,搜集整理了对外经济贸易大学和天津大学在国库集中支付制度实际执行当中的有关财务数据:对外经济贸易大学2005年4月8日,教育司函[2005]77号发布了《关于实施国库管理制度改革试点的通知》,对外经济贸易大学等8所部属高校和6个直属事业单位成为教育部所属的第二批试点单位。2007年总收支规模约5.5亿元人民币,其中中央教育经费拨款约占总支出的26% 

  《对外经济贸易大学2007年度财务决算》。,全部为财政授权支付。天津大学 

  2002年7月17日,财库[2002]41号发布了《财政部关于确认2002年国库管理制度改革试点资金支付范围的通知》,明确指出天津大学为教育部所属高校第一批试点单位。2007年收支规模约11亿元人民币,其中中央教育经费拨款约为40%,除“985计划”的资金是实拨资金外,国库集中支付金额占总支出的29%左右,其中2007年财政直接支付金额只有约600万元的基建项目,其余款项为财政授权支付。由此可见,在以上两所部属高校,2007年底国库集中支付额度占总支出达到25%以上,减少了相应比例的现金流入量及流出量,由此现金管理的规模随之缩小。 

  从收入角度来看,20世纪90年代以来,随着社会主义市场经济的发展和高等教育体制改革的深化,政府投资在高等院校的比例逐渐下降,原有的国家包办高等教育的单一体制和模式已被打破,高等学校的办学资金来源已转变为“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”九个渠道筹措经费的新格局《中华人民共和国高等教育法》第六十条:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”。2002—2004年的中国普通高等学校资金来源结构(见表1)说明,属于非税收入主要内容的学费和杂费一项在总收入中占比逐年递增,至2004年已经超过30%.如果《暂行办法》开始执行,也将减少部属高校范围内这部分非税收入对应的现金流入量。 

  为了保证高校教育事业的正常开展,非税收入收缴之后需要及时返还。目前非税收入上缴财政的方式是通过应缴财政专户全额上缴,财政返还高校非税收入的方式是原数下拨资金至高校的银行存款账户。按照《暂行办法》,非税收入上缴改为零余额实时管理方式,返还方式虽未确定,但将来也有可能采取国库集中支付方式进行额度下拨。如此一来,也将减少这部分非税收入对应的现金流出量。 

  此外,从部属高校的事业单位的性质来看,应税收入中的服务性收费实际上是国有资源有偿使用收入,是财政拨款购置的国有资产出租出借取得的收益,遵循部属高校财政资金收支改革“收支两条线”的思路,这部分收费将来也有理由纳入国库,并入一般预算体系管理。 

  2.支出控制力度逐渐加强 

  (1)财政部对拨款所需预算指标的控制原则是:预算指标控制用款计划,用款计划控制资金支付。根据部门预算的管理要求,每一条预算指标都应做如下三方面的区分:按基本支出、项目支出等款、类、项、目的支出功能分类;按财政直接支付、财政授权支付、实拨资金分类;金额的确定按部门预算批复前、部门预算批复后分类。从2007年起,预算指标按照政府收支分类改革的新科目执行。预算指标进一步细化,加强了对财政资金支出的控制力度。 

  (2)在财政资金直接支付环节,预算单位必须提出申请,连同相关材料报送财政监察专员办事处签署意见,并报上级主管单位汇总后报送财政部。财政部最后审核通过后,签发财政直接支付指令。在财政资金授权支付环节,预算单位在额度内下达支付指令,财政监察专员办实时监控资金使用量和资金流向,代理银行审核支付令的金额是否在相应预算科目的用款额度范围内。在年终结余资金管理环节,财政部于年末将直接支付计划注销,代理银行将授权支付额度注销,下年度分月按比例恢复下达计划或额度。 

  三、收支改革实践问题分析 

  目前,《暂行办法》尚处讨论阶段,未付诸实施,因此部属高校财政资金收支改革中存在的问题主要集中在支出改革方面,不过按照《暂行办法》的规定,收入改革在推进过程中也有可能面临一些潜在问题。 

  1.改革制度与其他制度相容性有待协调 

  (1)高校会计核算面临双重要求。从1998年开始,高校已经全面取消了预算内、预算外分别核算的模式,实行综合预算财务管理。《高等学校财务制度》、《高等学校会计制度》规定高等学校实行“大收大支”的预算管理模式和“收支两条线”的核算管理模式。实行国库集中收付后,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,并且严格按照预算安排,区分预算内、预算外的资金,区别不同的类、款、项、目等资金渠道进行核算。在实践工作中,高校会计核算既要满足改革的要求,又要满足两个制度的规定。跨年度特殊业务一旦发生(比如:利用学校自有资金和财政资金合资购置了一项固定资产,第二年因质量问题需要退回),会涉及两个会计年度的账务处理、报表编制和预算额度的调整,还涉及相应款项的退回和支付额度的冲正。对于此类业务如何在符合双重要求标准的前提下进行操作,目前还没有明确规定。 

  (2)预算管理体制本身不够完善。目前,高校对预算管理重要性的认识还不够,国家预算管理还属于粗放型。加上预算科目设置不够合理,预算准备的时间不充分,预算审批的质量不高。学校内部预算编制方法不科学,预算准备资料不详细,造成预算执行随意性很大,为财务管理带来了许多隐患。 

  (3)部属高校向二级核算单位进行资金划转存在障碍。首先,按照财政有关规定:“预算单位的零余额账户不得向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。”目前,在某些部属高校,后勤服务部门或后勤集团仍然属于二级核算单位,其收支须纳入学校统一预算。按照上述规定既然不得由零余额账户划转,高校只能动用自有资金向这些单位进行划转用于支付服务报酬或维持二级核算单位的正常运转。其次,目前部属高校后勤社会化改革进程参差不齐,有些部属高校的后勤集团已经具有独立法人地位,但其账户户名仍为高校名称,高校在购买后勤集团提供的商品和服务时,若运用零余额划转相应资金,表面上则会显示为向本单位其他账户划拨资金。对于这一做法是否合规,目前尚无政策性文件确定。再次,《暂行办法》实施之后,财政收支管理的范围将进一步扩大,对于运用自有资金向二级核算单位进行商品和劳务的对价给付或政策性补贴发放的部属高校,如果上缴财政的非税收入采用额度返还方式且上述规定不加细化或调整,高校的自有资金则有可能规模缩减,或者出现高校不得已通过零余额账户向其他社会单位购买商品和服务的局面这种局面的弊端是,一方面后勤部门为高校提供具有质量保证和售后支持的商品或服务的途径有可能受到阻碍,高校后勤部门收入减少,另一方面是提高了高校向社会购买商品或服务的经济成本和机会成本…… 

  2.收支改革制度本身有待完善 

  (1)财政直接支付为主、授权支付为辅的额度拨付方式没有完全实现。目前,实行国库集中支付制度改革的部属高校的实际工作中,授权支付比重占据绝对的主导地位;直接支付的资金相对很少,发生笔数也非常少。这种现象与国库集中支付制度改革的方向 

  参见《关于〈财政国库管理制度改革方案〉的说明》:“参照国际通行做法并结合我国国情,现阶段实行以国库集中支付为主,授权预算单位分散支付为辅的资金拨付方式,比较适应加强财政管理监督和提高支付效率的要求。”是不相符的。 

  (2)财政授权额度到账不及时。这一问题主要集中在年初:一是新年度用款计划批复晚,造成财政授权额度下达晚;二是上年结余额度返回时间也较晚。代理银行财政授权额度从总行传递到底层业务支行也需要一定的时间。 

  (3)专项资金预算下达偏晚,形成归还垫款的现象。由于体制上的原因,高校的专项支出计划下达比较晚,致使预算、用款额度的下达也相对迟缓。为了不影响高校正常工作的连续性、工期等,在额度未到的情况下,实际上许多专项在财政部门预算下达、款项到位之前已经开始实施,由此产生了财政资金的归垫问题。 

  (4)支付结算和拨款手续繁杂,支付结算手段不能完全满足改革的需要。在进行日常国库集中支付的授权支付的操作中,会计人员每办理一笔授权支付业务都要明确该笔业务的类、款、项分类,准确填写12位码的授权支付令。拨款手续和财政直接支付的手续比授权支付更加复杂。 

  (5)《暂行办法》有待在讨论和实践中加以完善。按照现稿《暂行办法》的规定,非税收入上缴过程中可能会出现工作量大幅增加的现象,需要部属高校和代理银行适应和磨合。此外,目前某些部属高校的贷款本息偿还的资金来源主要是非税收入,非税收入上缴后本息偿还的资金来源和及时性也需明确。 

  四、部属高校财政资金收支制度改革深化策略 

  收支改革既能在宏观层面上增强政府的调控能力,又能在微观领域促进部属高校的健康发展。笔者认为部属高校应该着重从如下几个方面提高认识,统一思想,以变求改,完善制度,积极配合,落实措施,最大限度地发挥和增强收支改革的积极作用。 

  1.提高对收支改革的认识 

  (1)认清财政性资金的性质。收支改革的主要对象是财政性资金。履行代理职责管理公共资金,加强财政资金监控,提高财政资金使用效率是财政部和中国人民银行的职责。同时,财政部等政府部门代表公众享有对财政资金执行情况的监督权利。部属高校的性质决定其成立目的主要是代行政府的职能,在市场调节无效的公共教育事业领域为社会提供服务,其财务管理的主要目的是合理筹集以财政性资金为主的资源并且科学运用这些资源助其社会职能的实现。部属院校作为事业单位,在为社会提供准公共产品时,需要使用财政资金,同时接受政府对财政资金使用的管理和监督。 

  (2)财务管理的重心转向预算管理。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求加大公共财政对教育的投入力度。财政年度预算和执行结果都要达到教育经费支出的法定增长水平,并确保财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度,逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%.随着国家倾斜性资金的大量投入,部属高校的办学经费将相对日渐充足,筹资紧迫性将减弱。同时,财务管理的重心将转向大量教育经费的支出管理。一方面,公共财政资金大量投入,部属高校办学项目、科研项目众多,不同的委托主体对资金的财务管理要求各不相同,对资金支出分类管理工作和保障效率、安全方面提出了更高的要求;另一方面,财政资金收支改革在预算的编制与审批、预算的指标管理、追加和调整方面规定得愈发细化严格,在事后、事中,甚至事前都有控制的前提下,部属高校必须严格按照预算要求使用财政资金。随着国库集中支付资金占部属高校总支出比例的不断提高,财政对资金使用的刚性要求越来越强,并将促进部属高校预算管理各方面工作水平的提高,财务管理的工作重心转向预算管理。 

  2.完善收支改革制度 

  (1)加强国库直接支付方式的主导地位。工资统发,即工资等个人收入通过财政直接支付方式发放,是国库集中支付制度改革的重要内容。人员经费在部属高校支出中的比例逐年上升,某些文科类院校的人员经费支出可以占总支出的25%.工资统发的实施,将使国库直接支付的资金比例超过授权支付,这将正确体现改革的管理方向。实现工资统发促进高校工资数据更加透明,便于各方面的监督、检查;有助于加强人员编制管理,统一工资发放内容和标准,监控发放数据避免超标准发放,保障了不同单位间的待遇公平,可以遏制部门和单位“三乱”现象。实现工资统发可以进一步规范财政资金的支出业务,加大对预算资金监管力度,严格执行收支两条线制度,有助于消灭“小金库”等腐败现象。 

  目前,随着个人所得税的实名制管理,各个部属高校逐渐统一了个人费用的发放时间,为工资统发创造了有利条件。随着教育部对部属高校定员定岗工作的要求,各高校正在核实正式人员编制。财政部门的工资统发系统经过多次改造和升级,工资统发专业队伍已经建立。海南大学等地方院校已经实行了工资统发,部属高校也已基本具备推广条件,在部属高校实行工资统发,将使收支改革走向深入。 

  (2)建立预拨和快速追加等制度。财政资金归垫问题产生的范围主要集中在可以使用财政资金支付的项目,而这些项目都是有预算计划的,也就是说只有预算内的项目支出才会导致财政资金的归垫问题的发生。2005年财政部就已经对用款计划管理进行了重大调整。按照调整后的规定要求:每年12月1日前报送下一年基本支出1—5月用款计划和项目支出第一季度用款计划。这里的关键问题是:这些用款计划如果能够在下一年的1月1日,保证预算单位能够使用是最理想的结果。可是由于体制问题,用款计划实际批复的时间,一般在下一年2月的中下旬甚至更晚。年末结余额度返还也要在下一年2月初才能使用。建立相应的用款计划预拨制度、快速追加制度,可以保证财政资金使用的合理性和及时性,避免归垫问题的发生。 

  (3)通过建立安全高效的国库集中支付系统、监控体系,实现监督、控制自动化等功能,切实提高工作效率。继续加强对于具体工作的再认识,引入先进的管理理念指导管理工作。在充分调研的基础上,通过业务流程再造,进一步简化合并各类工作流程。积极引进先进的计算机网络等辅助管理工具,科学的设置关键控制点,建立财、库、银、校一体化的安全准确的快速网络软件系统,推进无纸化办公,达到节约资源,提高办公效率的目的。 

  (4)建立完善的反馈和指导体系。改革总要出现这样那样的问题,信息沟通不及时、不准确也会延缓问题的解决。建立完善的反馈体系,可以让领导者及时了解工作的状况,控制协调整体工作;可以让具体工作者及时与相关环节沟通,促进工作的顺利开展。建立完善的指导体系是指建立问题的快速解决体系,改革工作评价体系以及改进方案的制订、实施体系。 

  3.推进配套制度改革 

  从整体改革方案来看,收支制度改革和政府收支分类改革以及支出绩效考评试点工作都是预算管理整体改革的一部分。收支制度改革中的财政用款计划的编制和监督执行可以认为是预算执行管理方面的改革。我国目前处在经济高速发展的阶段,原有的许多法律法规需要修订。随着改革发展新形势的需要,还要建立新的法律法规。这些工作都是为了适应目前以及今后一段时间的客观需要。根据改革的需要,财政部预算司已经出版了《部门预算编制指南—2008年》。书中明确了2008年预算编制的思路、原则和具体的做法,对政府收支分类改革、预算外资金管理与改革、财政拨款结余资金的管理等规定进行了讲解,推出了预算支出绩效考评改革试行方案。新的《行政事业单位会计制度》正在修改和讨论之中,高校会计核算基础将更加倾向于权责发生制。随着修订后的《预算法》、《行政事业单位会计制度》、《基本建设单位会计制度》、《票据法》等许多法律法规的逐渐推出,法律制度的不协调将会改变。 

  4.积极配合收支改革 

  (1)全面提高预算管理水平。一方面。部属高校要领会收支改革的精神,科学预测支出用款情况,认真编制预算和用款计划,严格按规定流程、指定用途、在规定时间内使用资金执行预算,增强预算的严肃性,避免预算的随意性,体现预算的超前性。另一方面,部属高校还应结合具体情况,探索和建立校内预算管理体系。部属高校应遵循以下原则构建合理的内部预算管理体系:“财权”与“事权”相结合;统一领导与自主决策相结合;构建合理的绩效考评体系。只有内部具有科学的预算管理体系,对外拥有强大的预算管理功能,才能全面提高预算管理水平,进而使财务管理符合形势发展的需要,多方调动、积极主动地配合收支改革。 

  (2)多渠道提高财会从业人员业务水平。部属高校要加强从业人员的业务培训,使大家从思想上和行动上统一起来。要加强向上级主管部门的汇报请示工作,寻求上级主管部门的指导,组织开展银行、高校财务人员的业务交流。实现内部协调、外部顺畅,从人力资源上保障财政国库管理制度改革及其配套改革工作在部属高校的顺利开展。 
文章录入:王娟    责任编辑:王娟   
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