您现在的位置: 中华税网 >> 财税文库 >> 财政文库 >> 财政收支 >> 正文

财政收入快速增长与政府财力的优化配置
作者: 文章来源:中立信永税务师事务所 更新时间:2008/6/3 1:38:49

  财政是庶政之母,也是政府用来调控社会经济运行、促进经济与社会健康发展的重要工具。财政分配关系处理得是否妥当,对于正确处理国家、企业与个人的利益分配关系,对于维护和促进社会经济健康发展具有至关重要的影响。在财政分配关系中,财政收入规模是直接关系到公共经济与私人经济之间总量分配,进而影响到整个社会经济发展效率的重要问题。世界各国历来十分重视财政收入规模的选择,并将实现适度适量财政收入规模作为选择财政收入分配制度、规范财政分配体制和制定相关财政政策的主要依据。分税制以来,国家财政收入连续十几年“高位”运行,在财政“蛋糕”逐年做大的“利好”形势下,亟须理性思维、科学分析,适时调整财政政策取向,确保实现财政经济可持续运行。 


  一、财政收入增长趋势及影响因素分析 

  在国民经济快速增长的基础上,1994年开始实施的分税制财政体制改革极大地调动了中央和地方的积极性,较好地构建了财政收入的稳定增长机制。国家财政收入(预算内,下同)由1994年的5218.1亿元,增加到2006年的38730.6亿元,提高了6.4倍;年均增加2800亿元,年均增长18.6%,实现了1999年过“万亿”、2003年过“两万亿”、2005年过“三万亿”的历史性飞跃。超收财力规模由1994—2000年间的1000—2000亿元,增加到2001—2003年间的2000—3000亿元和2004—2006年间的4000—7000亿元,2006年的超收收入相当于1996年的全国财政收入。国家财政支出总量由1994年的5792.6亿元,增加到2006年的40213.2亿元,年均增加2740亿元、增长17.8%,实现了1998年过“万亿”、2002年过“两万亿”、2005年过“三万亿”、2006年过“四万亿”的重大突破。 

  20世纪前20年是我国经济社会发展的重要机遇期,在国家宏观经济整体趋好增长的强力作用下,财政“蛋糕”继续做大既现实又可能。即使按分税制以来的“保守”发展速度(18.6%)推算,到2010年国家财政收入规模也将达7.7万亿元,比2006年翻一番;若按2003年以来的发展速度(19.5%)推算,到2010年国家财政收入规模将接近8万亿元。同时,国家支出规模也将同步增长(如表1所示)。 

  表1 2007-2010年国家财政收支规模预测(见附表) 

  一定时期的财政收入规模与该时期经济发展状况、公共需求、财税分配制度以及物价水平等有着密切的关系。笔者认为,近年来我国财政收入快速增长的主要影响因素包括以下几个方面: 

  1.国民经济持续快速增长壮大了财源 

  改革开放以来,中国经济高速增长,国内生产总值由1978年的3645.2亿元,增加到2006年的21万亿元,年均增长9.7%,中国经济的世界位次由第10位上升至第4位,人均经济总量由1978年的175位提升至2005年的110位,成为世界上最具经济活力的国家和地区之一,创造了中国经济发展“奇迹”。经济实力的增强,为做大财政“蛋糕”拓展了“源头活水”。20032006年国家财政收入总量为11.9万亿元(后4年),是1994——2002年收入总量的12倍(前9年),年均增长19.5%. 

  2.分税制财政体制及配套改革为财政收入的增长增添了动力 

  1994年开始实施的分税制财政体制,以及配套实施的税收制度、税收征管体制、国库体系、预算编制等改革,较好地激活了财税体制活力,充分调动了地方各级政府培育财源、增加财政收入的能动性。财政收入占GDP的比重由1993年的12.3%增加到2006年的18.5%,提升了6.2个百分点,年均增长0.5个百分点;中央财政收入占全国的比重由1993年的22%增加到2006年的52.8%,增长了30.8个百分点,年均增长2.4个百分点。地方财政收入由1993年的3391.4亿元增加到2006年的18280.9亿元,年均增加1145亿元。 

  3.做大经济财政“蛋糕”的政策取向为财政收入增长注入了活力 

  近年来,国家适时调整了财政政策取向,通过实施有效的财政政策,增强了宏观调控能力。围绕做大财政“蛋糕”这一现实需要,通过综合运用国债、税收政策税收优惠增值税转型、出口退税)、财政贴息等间接手段,较好地培育和发展了市场主体,为企业的自我发展、自我创新提供了更加公平、开放、宽松的财税环境;通过增加基础科研事业的财政投入、建立中小企业技术创新基金、加大科研成果转化财政扶持等措施,激活了企业自主创新能力;通过增加中央对地方的财税体制返还,完善转移支付制度,提高了地方政府的财力保障水平。上述措施都有力地促进了国民经济持续快速健康发展,不断发展壮大了财政实力。20032006年,全国财政收入平均增加5000亿元,基本建立了财政收入稳定增长机制。 

  4.财税征管手段改革和创新绩效开始显现 

  近10年来,在依法治税、从严治队、科技加管理的税收征管方针指导下,各级税务部门有效地防止了税收流失,提高了税收征管质量和效率。税收收入由1993年的4255.3亿元提高到2006年的38430.6亿元,增长了8倍,年均增加2850亿元,年均增长20.1%.同时,各级财政部门通过落实非税收入“收支两条线”、“收缴分离”、纳入预算内管理等项改革,提高了非税收入规范化、科学化管理水平,确保了非税收入及时足额入库,成为做大财政“蛋糕”的重要组成部分。2005年,全国实现预算外资金收入5544.2亿元,占财政收入比重的17.5%,比1996年的3893.3亿元增加1648.9亿元,在一定程度上提高了各级政府统筹社会财力的能力。 

  5.价格和统计口径差异形成了“虚高” 

  财政收入是按照现价征收的,其增长率是按现价计算的,而GDP增长率则是按照不变价核算的。以2006年为例,国内生产总值完成20.94亿元,同比增长10.7%,但按现价计算则增长13.9%,这与全国财政收入22.4%的增长相比,二者相差3.2个百分点,实际差距是8.5%而不是11.7%(如表2所示)。可见,财政收入高速增长背后隐含着价格这一“虚高”因素。 

  表2财政收入与GDP增长速度之差(见附表) 

  二、优化财政支出结构、科学配置政府财力资源的基本思路 

  1.财政支出的现实分析 

  随着财政“蛋糕”的不断做大,相应地增强了政府的宏观调控能力,较好地保证了市场经济条件下政府行使职权、履行职责的物质基础。近年来,国家财政支出在保证政权运行、国防需要、清欠出口退税历史欠账的基础上,超收财力重点向“三农”、科技、教育、社保、卫生、重大基础设施建设倾斜,较好地体现了“以人为本”、科学发展、和谐建设。2000——2006年,国家财政基本建设支出由2094.9亿元提高到4383.2亿元,年均增长16%;支农支出由766.9亿元提高到2147.7亿元,年均增长22.8%;社会保障支出由739亿元提高到3021.5亿元,年均增长32.5%;文教、科学、卫生支出由2736.9亿元提高到7380.9亿元,年均增长22%.同时,较好地运用财政体制政策工具,促进区域经济协调发展。2006年,中央对地方财政转移支付达到9143.4亿元,比1994年增加了8682.8亿元,增长了18.8倍,年均增长28.3%.1994—2006年,中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重由11.4%提高到30%,其中,中部地区由14.7%提高到47.2%,西部地区由12.3%提高到52.5%.由此可见,政府聚财能力的不断增强,有效地解决了体制转轨和政府职能转换过程中“缺位”性矛盾,弥补了市场“失灵”和“缺陷”,提高了政府公共产品和服务的供给能力,基本公共服务大体“均等化”目标有了明显推进。 

  2.调整优化财政支出结构的设想 

  从财政收入规模的合理性来考察,做大财政“蛋糕”又是一把“双刃剑”。由于财政分配涉及政府与市场配置资源的比例关系,因此,财政收入规模无论过大还是过小,都会影响社会经济及财政自身的发展。如果财政收入规模过大,就会加重社会经济负担,制约社会经济发展;反之,如果财政收入规模过小,又难以满足社会公共需要,同样背离市场经济条件下追求社会公共福利最大化的原则。当前,关于我国财政收入规模大小的争论较为激烈,一种观点认为我国财政收入规模过小,宏观税负较轻,主张扩大财政收入规模,提高财政收入占GDP的比重;另一种观点则认为虽然我国预算内财政收入规模不大,但如果考虑到预算外、制度外等因素,我国财政收入规模相对偏大,宏观税负相对较高,已经影响到经济的正常运行,主张通过税费调整适当降低财政收入规模。所以,在做大财政“蛋糕”前提下,着力研究分“蛋糕”问题,意义十分重大。具体而言,是要把握“三项原则”、突出“四项倾斜”、实施“整合政府财力资源工程”。 

  (1)把握“三项原则” 

  一是“以人为本”、关注民生的原则。立足于“人本”思想,调整财政政策取向,满足人民群众的基本生存需求,维护好、实现好广大人民群众的根本利益,确保社会成员共享改革成果。二是化解矛盾、促进和谐的原则。把促进改革作为公共财政的一项重要任务,加大改革成本的支付,化解长期积累的各类矛盾,消除改革的瓶颈障碍,进而促进市场机制的完善和社会的和谐。三是放眼未来、科学发展的原则。从经济社会可持续发展的大局出发,妥善处理好当前与长远、局部与整体的关系,实现政府财力资源科学、有效配置。 

  (2)突出“四项倾斜” 

  调整和优化财政支出结构,超收财力在确保政权运转、国防建设需要的前提下,重点向“三农”、“支付改革成本”、“生态环境”和“科技创新”倾斜。 

  向“三农”倾斜。在共和国的发展进程中,由于诸多原因,我们在农民问题上有三大“盘剥”(长期形成的工农业产品“剪刀差”、城乡割裂的户籍制度、改革开放以来的“圈地”运动),由此形成了对农民的巨大欠账。在财政“蛋糕”逐步做大的今天,很有必要增加“三农”投入,偿还对农民的欠账。投入的重点,一是增加对农村和农业基础设施的投入,包括乡村公路、水利设施、农村电力设施、农田基本设施等。二是增加对农村社会事业的投入,包括农村义务教育、公共卫生、公共文化以及农村低保和社会救济。 

  向支付改革成本倾斜。中国的各项改革已进入了关键时期,影响改革继续推进的瓶颈问题之一是支付改革成本。正是由于这个问题解决的不够理想,激发了不少社会矛盾。为了化解矛盾、推进改革、促进和谐社会建设,有必要通过政府买单支付必要的改革成本。应突出解决五个问题:一是国有企业转制过程中的历史遗留问题,诸如分流人员、解除劳动关系、化解国有企业的历史债务以及国有企业破产遗留问题等。二是积极推进厂办“大集体”问题的解决。三是社会保障制度建立之前离退休老工人的养老保险与支付缺口问题。四是事业单位改革中涉及到的分流人员成本支付问题。五是资源枯竭矿区贫困职工的住房问题,等等。 

  向生态环境建设、污染治理、资源保护倾斜。近20多年来,我们在经济上创造了持续、快速发展的奇迹,但也伴随着很多缺憾,如环境的污染、资源的过度开采和生态环境的破坏,由此我们对子孙后代形成了巨大的欠账。在国家财力不断增强的情况下,有必要解决对子孙后代的欠账问题。应突出解决三个问题:一是增加对生态环境建设的投入,特别是对为保护生态环境做出贡献而由此影响当地经济发展的地区,国家应对其增加补偿。二是增加对污染治理的投入。三是增加对资源保护的投人,特别是对节能、节水、循环经济等项目,可实行财政补助政策。 

  向科技创新倾斜。综合国力的增强在于科技创新,公共财政要舍得花大钱发展科技事业。当前要突出两个方面的投入:一是向基础科研投入,这是公共财政义不容辞的义务。二是向科技成果转化投入,科技成果转化的主体是企业,政府不能大包大揽,但要通过财政补贴和税收杠杆作用来引导企业转化科技成果。 

  (3)实施“整合政府财力资源工程” 

  从总量上看,2006年我国财政收入规模已近4万亿元,但同满足日益增长的“社会公共需要”(政权运转、国防、基础科研、教育和社会保障事业等)相比,财政资金依然十分短缺。所以,必须拓宽理财视野,实现预算“内”“外”一起抓、“增量”“存量”一起管,大力实施整合政府财力资源工程。一方面,要积极构建国有资本经营预算,履行政府的出资人职责,收取国有股红利。另一方面,要盘活存量国有资产,加快国有资本在一般竞争领域退出步伐,多方筹资支付改革与发展成本,缓解财政收支矛盾。 

  三、加强财政支出管理的政策取向 

  近年来,我国财政支出管理取得长足发展,通过推行部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”、投资评审、省直管县、乡财县管等各项管理改革,提高了支出绩效。同时,财政管理中普遍存在着重“人治”轻“法治”、“重分配、轻管理”等现象,各地区、各部门把大量时间和精力放在争项目与资金上,而忽视了资金的使用效益。对此,亟须在推进依法理财、强化科技手段、改进支出方式等领域有所突破。 

  1.推进依法理财,稳步实施“阳光财政” 

  长期以来,由于受法律法规体系不健全、法治观念淡化等因素的制约,政府在履行职能上,存在着有法不依、执法不严等问题。表现在财政运行上,就是预算的刚性不强,易受人为因素的干扰,致使财政管理秩序混乱、财政绩效不高,甚至滋生腐败。针对上述问题,一是要加快《预算法》的修订。完善预算的编制、执行、决算程序,硬化预算约束,依法规范理财行为,有效抑制“自由裁量权”的过度使用。二是循序推进“阳光财政”建设。按照公共财政的本质要求,积极构建公开、民主、监督、考评的政府理财行为规范,逐步推动传统管制型政府向“民主、开放、规范、高效”的服务型政府转变。三是强化财政监督。完善人大、审计等专门监督体系和运行机制,建立事前审核、事中监控与事后检查相结合,日常监督与专项检查相结合的监督机制。 

  2.确立科技加管理的方针,推进“金财工程”建设 

  运用财政信息管理系统,催生新的财政管理模式,实现财政管理权的相互制约,是确保财政资金安全、有效运行的重要手段。一是制定和完善全国统一的财政业务规范和标准。二是尽快开发全国统一的涵盖全部财政业务的管理系统软件,统一推广应用。三是加快“金财工程”信息网络平台建设,实行纵向各级财政部门之间、横向财税银之间的互联网,强化网络运行的组织管理,确保网络和系统安全稳定运行。 

  3.改革支出方式,提高支出绩效 

  分税制财政体制改革,经过13年的实践,较好地增强了中央政府财政宏观调控能力,有力地支持了经济社会的可持续发展。但由于1994年的分税制财政体制创新,选择了“渐进式”改革路径,仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架,许多关键之处留有诸多“先天不足”。今天看来亟待变革现行的财政支出方式和结构:一是理清各级政府间事权、财权关系。在科学划分政府和市场关系的基础上,按照公共产品层次性理论,科学界定各级政府间的事权范围,研究制定《政府间财政关系法》,构建事权、财权与财力相匹配的政府间财政关系,避免政府间事权交叉、职责不清的局面。二是改进财政转移支付制度。确定透明化、制度化、规范化的转移支付规则;优化转移支付结构,增加一般性转移支付比例,整合专项财政转移支付;构建合理的专项转移支付分配方式,改“基数法”为“因素法”,选定反映各地实际的转移支付因子,制定“平滑曲线”状、“连续函数”式转移支付方案,避免简单使用“一刀切”、“断层”、“成份论”式专项转移支付模式,确保不同省份共享中央财政再分配、再调节的成果。三是适当降低中央财政集中度。鉴于地方政府级次多、“三农”问题突出、转移支付链条过长等具体情况,建议适当降低中央财政集中度,将其占全国财政收入比重控制在50%以下,基本满足基层政府行使职权、履行职责的财力需要。四是积极开展财政绩效评价。本着全面考核经济性、效率性和效用性的原则,以专项资金和预算编制为重点,建立和完善财政绩效评价体系。 

  4.控制政府运行成本,规范职务消费 

  在公共财政支出中,行政管理支出是为了维持政府机构正常运转,提供优质的公共产品和公共服务。我国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元,年均增长19.5%.解决政府运行成本过高问题:一是将行政费用作为控制性指标列入政府的工作计划,建立责任机制。建议将“行政费用占GDP的比重”、“行政费用占财政支出的比重”、“公务员的人均行政费用”和“行政费用增长率”等指标作为刚性的控制性指标进行考核。二是建立公共经费标准定额体系。本着公开、公平、科学、动态的原则,进一步修订完善定额标准管理的相关制度依据,规范定额标准测算方法,强化各单位基础信息数据,完善“收支统管”的定额标准管理。三是严格规范财政供养范围。按照市场经济和公共财政的要求,财政不再对竞争性行业和领域直接投入,结合事业单位分类改革,切实解决财政供给范围过宽的问题,减轻财政负担。四是改革职务消费制度。科学、合理地核定职务消费范围、标准,硬化预算约束,推进以公务车辆、公务接待、公务休假为重点的改革,杜绝职务消费异化为权力消费的倾向,逐步实现职务消费制度化、货币化和公开化。 

 
 
文章录入:中华税网    责任编辑:中华税网   
  • 上一篇文章:

  • 下一篇文章:
  • 【字体: 】【发表评论】【加入收藏】【告诉好友】【打印此文】【关闭窗口
    Google
    会计实务
    会计网校
    中立信永税务师事务所     中立诚会计师事务所

    联系人:陈薇  经理

    手  机 :13910176819 13810923199

    电 话:(010)- 52086638 51095016

    传 真:(010)- 52086636

    邮 编:100107

    E-mail:chinacta@sohu.com

    地 址:北京朝阳区北苑路13号领地OFFICE大厦B座7层

    领导题词及企业文化

    公司资质牌照及荣誉证书