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政府预算改革的政治考量
作者: 文章来源:中立信永税务师事务所 更新时间:2008/6/3 1:38:49

  一、引言 

  我国实行人民代表大会制的政治体制,人大作为最高权力机关代表人民行使当家作主的权力。但由于历史的原因,在我国民主化历史进程中,人大并没有发挥相应的政治领导与强力监督作用,甚至在过去相当长的时间内其权威性还遭到过严重削弱,使得我国的民主法制化进程遭到挫败。改革开放以来,尽管各项制度得到不断改革和推进,依法治国、依法行政的理念得到很大普及,但目前看来,民主法制化仍任重道远。现阶段,我国处于双轨经济交叉时期,计划经济并未完全退出我国政治生活,行政管理机构掌控很大的资金分配权,相应的监督机制不完善,在这种情况下,仅仅在经济层面呼唤改革深入,提出实行“绩效预算”等经济体制改革,在目前我国政治体制改革未有一定积淀的背景下很难取得实效。 


  李金华审计长曾经谈到,我国的制度创新必须是在“吃透中国国情,了解现状及其产生原因的基础上,根据现实需要,做能够做、可以做、需要做的事情,必须要解决实际问题。体制问题应从国情、历史发展阶段出发,体制的改革可以从理论的角度进行探讨,但是体制变化必须要在我国发展到适合去改变的时候才能变化。” 

  目前我国采用行政主导的预算程序,固然有其深刻的弊端,但这是适应我国历史发展现状的,未来向立法模式转变是我国政治民主化的发展趋势,但这个过程必然是持久的。2007年1月实行新的预算收支分类是我国预算改革取得的新进步,然而体制改革是一个长期艰难的过程,任何国家的政治、经济改革都不可能取得一蹴而就的成绩。西方发达国家用了几百年才形成一套较为完整的预算体系,其中经历无数激烈的斗争和改革,我国改革20多年不过迈出了一个开端,取得的成就有目共睹,尽管问题还很多、很严峻,但必须克服浮躁心态,循序渐进,在了解我国现有预算体制缺陷、借鉴国外先进预算管理经验的基础上,逐步改革,才能建立适合我国经济发展与政治思维模式的预算体制。 

  二、从政治文化角度看我国政府预算存在的问题 

  (一)主观政治思想方面 

  1.现行政府预算还是模糊的公共预算,政府机构的公共服务及法制观念还很淡薄。这既是计划经济时代遗留下来的问题,也是现行政府官员考核机制不合理产生的问题。根本上,也与我国数千年来形成的“人治、官本位”思想有关。要改革在旧有思想束缚下的“人治财政”观念,形成公共财政体系,就必须更新观念,形成良好的公民委托治理的服务理念。 

  2.我国公民主体意识不强。主体意识包括经济意义上的“纳税人”意识和政治意义上的“主人翁”意识。主体意识缺失,受计划经济体制下人们被动接受的观念影响,从传统政治文化角度考虑,也与我国延续几千年的封建皇权统治有关。公民主体意识缺失,使得预算的参与性和监督力度不足。 

  (二)从政治权力的时间转移看 

  1.作为预算权力行使的源头,法律体系的不健全,使得政府预算的法律权威、法律保障、法律监督方面存在很大缺陷。预算作为具有很强严肃性与权威性的国家财政资金收支计划,要使财政资金得到有效使用,就必须在法律上对政府预算施以严格的限制。预算法制的震慑空缺,必然造成预算权力转移过程中的控制力大大减弱。 

  2.预算编制监督没有得到应有的重视。预算编制审计有利于揭露和查处政府部门预算编制中的信息不真实、转移挪用财政资金等重大违法违规问题和偏离经济方针政策的问题。然而在目前我国政治体制下,审计部门的独立性、权威性很大程度上受到政府部门的行政干预与被审计单位阻力等损害,预算编制审计存在很大难度。 

  3.在预算草案审批阶段,政治权力转移十分仓促。短短一两周人代会开会时间,除了审批预算还要审议表决其他议案,时间的仓促既不利于人大决定权的充分发挥,也间接使得行政机构的执行权力相对增长。从1月资金使用到3月预算审批中出现的一个预算使用不受法律控制的空档,使得整个预算不具备完整周期,严肃性大打折扣。 

  4.在预算审核阶段,由于人大权力机关和监督机构在现阶段的弱势地位及相关配套政治体制的不完善,公众监督及审计监督并不具备很强的约束性,使得行政官僚体系的权力行使没有充分的公开透明的监控。每年的预算收支报告都不具有完全的媒体公开渠道,存在时间滞后和信息不透明。 

  (三)从政治权力的空间转移看 

  1.立法机关对预算权力的控制未形成根本约束性。在预算编制“两上两下”过程中,各级预算部门掌握非常大的资金分配权,比较之下,人大的预算审批成了形式上的权力制衡,实际约束效力很小。从预算部门到权力机构的权力横向转移上,并没有起到政治意义上想要达到的制衡效果。 

  2.在各级预算资金分配过程中,权力的逐级下放涉及各项政府职能,牵扯到各个部门的利益关系,出现“多重行动者为支出优先权的竞争”。资金从财政部门转移到各个部门攸关本部门利益及权力的分配,尽管有国家公共政策引导,但是各部门为争得更多的预算调拨资金的利益竞争必然导致权力寻租行为。 

  3.预算执行及审核过程中,预算资金的使用和监督权力在空间上并存,但监督存在滞后性。由于我国缺乏适合的效益评价体系,资金浪费严重,项目资金使用效益低,一定程度上行政体系奢侈浪费比贪污腐败还严重,我国的预算资金使用的行政成本非常高。因此如何提高我国审计监督的质量,改革我国行政机构权力运营的行为模式,也是我国政治体制改革的一大难题。 

  三、美国公共预算中的政治思想 

  美国公共行政学和政治学对于公共预算的研究已有近百年的历史。20世纪60年代,著名政治学家和公共预算专家瓦尔达沃斯基发表了代表作《预算过程的政治》(1964),系统地阐发了他的渐进主义预算模型,以此为标志公共预算越来越成为政治学和公共行政学中一个十分重要的研究领域。 

  美国的预算政治思想表现在立法与行政之间相对的权力平衡。纵观美国历史,财政权力平衡一直在联邦政府与地方政府之间、立法机关与行政机关之间转移。其预算政治模式也经历了由立法占据显要地位,转变为在预算控制上由行政—立法分享、预算编制和执行以行政主导、预算拨款和效果审计由立法主导的相对平衡模式。 

  美国公共预算中的政治思想可简要概括如下: 

  1.政治预算存在不同优先偏好和权力的预算行动者,形成对预算支出优先权和利益享有权的竞争。为避免预算执行上的阻力或政策偏离,预算资金的分配充分考虑到各利益集团的平衡以及国家的政策导向。协调竞争的方法是,建立预算项目间比较框架,以减少利益竞争不当带来的损害。 

  2.关注预算支出决策的合理性、有效性。首先,预算资金使用决策必须符合民众偏好,具有责任性,尽可能广泛地得到公众的支持和认可;在预算过程中,体现公众参与,接受公众监督,整个预算过程是开放的,形成参与型预算;预算报告具有可靠性、可接受性,公开透明。 

  3.预算过程中行动者之间预算权力的分配,体现在行政机构与立法机构间的博弈。在美国,立法与行政的博弈充斥整个预算发展的历史以及预算的整个过程。但总的看来,权力是相对平衡的,法律上立法机构在整个预算体系中地位是显要的,但同时行政机构也拥有相应的预算决策决定权和否决权。在现实中,联邦和州情况有所区别,联邦层次两者取得相对平衡,可是在州地方大多为行政主导。 

  4.审计监察机构在预算的执行和控制上发挥重要作用。总监察制度是国会对预算执行控制的一个手段,而绩效评价改革又是总统改进联邦政府内部管理的举措,其间充满了国会与总统对预算执行和控制的竞争。由于绩效考核体系在预算体系中具有很强的政治含义,因此,如何保持审计的足够独立性和工作有效性,保证监察结果的客观公正,是预算执行控制当中要面对的问题。 

  四、政治考量下我国政府预算的改革思路 

  我国在传统文化根源上与西方文明有本质的区别,单单学习在西方文明制度史上发展起来的预算制度而不考虑在我国“制度民主的荒野”上植根的传统政治文化,在我国是很难发挥作用的,不仅会产生经济扭曲效应,在政治上因其不可逆性甚至可能引发社会动荡。因此,要改革预算制度,预算政治上也必须予以相应改革。据此,笔者从预算的政治性角度思考了六个改革方面: 

  (一)预算的可读性和可理解性 

  无论预算草案、预算决算报告还是预算审计报告,都要递交人大审议审批,可是预算具有相对专业性和技术性,而人大代表并非都具有专业财经知识。目前所要做的是出版解读预算报告的书籍。但是,要想人大代表获取真实的预算信息,并在理解的基础上做出正确决策,从而进行有效监督,就必须对呈递人大审议的预算在结构、内容、表达上加以修改。另外,作为政府部门与普通民众一种沟通机制,预算报告还应出版通俗易懂的、针对普通群众的特殊版本,使人民群众可以了解我国各地方、部门的资金使用状况。 

  (二)预算过程的参与性 

  我国传统政治带有很强的“臣属”色彩,即强权服从和领袖崇拜,公民的主体参政意识和政治责任感并不强烈。我国是参与意识、部分参与意识和非参与意识并存的政治环境,民众有政治诉求却没有相应的参与性政治心理或合理的政治宣讲渠道。在逐步建立公共财政体制过程中,应不断通过引导树立我国公民的主体参政意识,不仅是依法履行纳税义务,更重要的是积极参与预算资金使用方向的共同决策,协助预算资金合理使用和监督。在逐渐打破旧有小农经济思想根基、实现现代化的过程中,政治传统中公民的附庸型政治思维也会逐渐弱化。预算涉及到经济生活中每一个个体,作为公共服务型预算,“政府收支数据对社会公众的公开,是社会公众约束和监督政府活动的基本条件。”除了某些特殊性数据可不公开外,政府预算的“具体讨论、争议、审查和批准等情况均应公布,并形成相应的习惯,使得社会公众能够真正直接参与到政府的决策中来,对政府预算的审议和批准形成无形的外部压力,能够有效地影响政府预算的编制与审议过程和结果,使得最后审议批准通过的预算,能够更好地反映社会公众对政府服务的偏好,从根本上确保政府活动的高效性。”① 

  注释 

  ①张馨主持财政部财政改革与发展重大问题研究课题,“构建公共财政框架问题研究”。 

  (三)平衡性 

  一方面是指广义立法监督与行政执行机构的平衡;另一方面是指我国传统专制政治文化与现代民主文化的平衡。“从长远角度看,行政机关和立法机关之间的权力平衡可能比削弱一方权力而同时不断地增强另一方权力更加合情合理,因为在权力平衡的情况下,一个预算行动者可以及时发现另一个预算行动者的违规行为。”①尽管不同于美国三权分立体制,但就我国国体和政体而言,在推进依法行政、政治民主化的要求下,应加强我国立法机关对行政机关的监督力量,改变政府过大掌控预算权力的格局。另一方面值得强调的是,目前有人认为在我国具有的不同于西方民主文明的传统政治文化使得我国完全不适合于发展西方的绩效预算管理模式。诚然,我国政治文化中存在很大程度上的民主缺失,但是如果因为我国文化上的“人治”影响因素而全盘否认绩效预算在我国的存活性未免过于偏激。我国政治民主化虽然遭遇很多挫折与瓶颈,但是相较百年前的封建专制,民主化成就岂不也是翻天覆地的吗?“文化是人创造的,人在历史中改变,文化为什么又不会变呢?”笔者认为这个观点就很有积极意义。我国要建立的预算模式并非是西方完整意义上的绩效预算,是要融入我国政治文化的预算管理模式,至少项目管理就可以渗入绩效考核要素,政府行政也可以考虑降低行政成本的投入—产出分析。我国要实行公共财政体制下的新型预算必然要跨越我国政治因素的鸿沟,是艰难长久的但并不是不可为的。 

  (四)协调预算涉及的各个利益攸关方的利益平衡 

  政府预算带有强烈政治色彩和经济导向,无论是纳税人与预算决策者分离形成的矛盾,或者是公共服务享有者的各个不同需求方之间的矛盾,都对政府预算的收支选择形成直接或间接的影响。预算涉及宏微观各个经济政治体,矛盾是不可避免的,因此,在具体的预算项目上应尽量使预算决策显得可接受,既要发挥攸关方的相互制约作用以防资金滥用、资金不合理倾斜,同时又要考虑国家当时的宏观经济政策导向和基于国家战略思想的发展重点,将预算资金运用到最需要的项目和人群上。 

  (五)改革预算体系下的政府机构,加强政府内部控制管理 

  建成以公共服务为目标的公共财政体系,行政机构是整个体系中重要的一环。“政府支出构成的改变意味着需要更多地注意运作的机构,其中包括提供大量服务的第三方。而事实与之相差甚远,注意力往往集中在联邦政府的运作上。真正需要的是同样强调加强机构的内部控制,它们代表了政府的基础,所以需要得到比现在更多的关注。”②公务员的作为渗透在预算各个环节,甚至在目前情况下他们在政府政策的制定和实施中起主导作用,人事管理的改革,明确其责任受托、权力支撑、法制理念、服务意识是关系到预算编制和使用效率的重大问题。 

  (六)预算过程的监督、考核力度 

  尽管现代审计制度在我国发展历时不长,但审计工作的重要性已进入政府和民众的视野,应加强审计监督考核在预算改革的重要作用。“加强对政府部门财政财务收支建设,揭露其不正当行为,审计的要害并非财务工作是否规范,而是政府部门是否依法行政,是否按照人大决议去做,政府理念是法大于权还是权大于法,是人民公仆还是人民主人?”③但值得说明的是,目前要求国家审计机关向人大负责的呼声很高,这符合政治民主化趋势,但在现阶段我国国情并不适宜。无论是历史原因或是我国目前政治体制尚不具备条件,在现阶段实际国情上将审计机关列入行政体系,是符合我国阶段性特征的。“在目前,我国经济建设出现的问题通过总理的行政手段整改,可把审计成果固定下来,时效很快,这与我国作为强势政府行政体系有关,与外国不同。”④因此,现阶段,我们既要发挥审计机关对预算资金使用、政府行政的重要监督作用,又要考虑我国的实际情况,对审计制度进行创新。

 
 
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