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论项目支出预算全过程监管模式的构建
作者: 文章来源:中立信永税务师事务所 更新时间:2008/6/3 1:38:49

  政府预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体。我国现行的政府预算制度在相当大程度上继承了计划经济时期预算制度的衣钵,大体上只保留了“政府收支计划”的外壳,无现代政府预算制度作为市场对政府进行约束和控制的基本手段所应具有的基本内涵。因此,只有建立了较为完善的现代政府预算制度,才有可能建立起真正的公共财政。 


  1999年,我国开始从中央到地方,逐步推进实施以部门预算为核心的预算管理制度改革。此次预算管理制度改革以部门预算改革为切人点,国库集中支付、政府采购等多项改革措施相配套,改革的目的在于通过观念转变、制度创新和新技术的运用,重新构筑对财政性资金的控制体系,在目标取向上强调对预算收支的全面反映和控制。这是我国构建公共财政框架的一个关键环节。 

  项目支出预算管理作为支出预算管理的核心内容,是当前预算管理制度改革的一个关键点。目前,对于项目支出预算的管理存在诸多难点,包括项目具有很大的不确定性,缺乏科学的分析预测项目立项论证难以保证其科学性项目支出具有很大的弹性,项目部门与财政讨价还价,财政资金供需矛盾突出项目种类繁多,数额巨大,跟踪监控体系不健全,项目实施难以管控到位项目具有很强的公益性,绩效难以量化,考核评价存在盲点等等。如何尽快解决这些问题以确保项目支出预算管理改革成功,是当前摆在我们面前一个迫在眉睫的课题。 

  一、建立项目支出预算全过程营理模式的总体思路 

  我国的项目支出预算管理主要是因为当前预算管理体制改革滞后,制度体系存在缺陷,过程监督薄弱以及法制约束乏力,以致出现立项不科学、预算分配不合理、资金使用不规范、项目实施效益不高等问题,从而使项目支出预算管理偏离了“公共利益至上”的轨道。因此,建立项目支出预算全过程管理模式,优化项目支出预算管理,必须走“改革之路、规范之路、强化之路”。 

  (一)深化改革,理顺项目支出预算管理体制 

  公共财政框架下,随着预算管理体制改革的不断深人,项目支出预算管理的程序、方法与技术等较以前都有了很大变化。在新的项目支出预算管理制度设计下,过去预算分配权相对分散的管理体制已不能完全适应当前形势的需要。如何科学整合预算分配权限,进一步调整财政部门、主管部门、发改委等相关项目支出预算管理部门的职能,完善财政部门内部的机构设置,使项目支出预算管理部门成为职能分工有序、权利与责任相对等的行政行为人,是构建项目支出预算全过程管理模式的首要问题。 

  (二)规范制度健全项目支出预算管理机制 

  项目支出预算管理是立项审核、预算编制与执行、绩效评价的一系列过程,并涉及财政部门、主管部门、发改委等多个行政管理部门。如何通过有效的制度设计使这些部门在项目支出预算管理的各个环节互相配合、协调运转,是构建项目支出预算全过程管理模式的另一个关键问题。总的来说,要着重把握以下“三性”一是完备性,要根据项目支出预算管理流程细化操作规程和管理办法,使项目支出预算管理“有章可循”二是严谨性,在制度设计上应该注意权利与责任相对等,约束与激励相结合,奖惩分明三是权威性,为保证制度的约束力,应该要有一定的行政地位和法律保障。 

  (三)强化监督,完善制度运行纠错纠偏机制 

  目前,我国项目支出预算管理内、外部监督体系功能上的缺陷使项目支出预算管理制度运行失去了一个重要保障。如何进一步完善现行监督机构的监督功能,强化人大、财政、审计和公众的监督作用,完善对一些专业性强的领域的监督机制,对项目支出预算管理过程中出现的问题及时纠错纠偏,将问题防范于未然,是构建项目支出预算全过程管理模式的重要内容。其基本内容应该包括三个方面一是合理界定人大监督、财政监督、审计监督和公众监督之间的分工协作关系二是建立中介机构监督引人机制三是构建项目支出预算管理全过程动态监督机制。 

  二、项目支出预算全全过程管理模式的构建 

  建立项目支出预算全过程管理模式,即是在适度调整预算管理职能配置的基础上,从立项审核、预算编制、预算执行及监督、绩效评价等项目支出预算管理的各个环节人手,完善制度规范、强化监督约束,以实现对项目支出预算的全过程管理。 

  (一)调整预算职能,深化预算管理体制改革 

  1、整合现行项目支出预算管理部门职能。改变按资金性质分块、多头管理的状况,根据项目支出管理流程进行职能调整。主管部门应该偏重于对项目支出预算编制及执行过程的业务指导,项目支出基础数据及基本资料的初审发改委等宏观经济管理部门应该偏重于宏观经济预测与策划,以及对项目立项与实施过程的专业性指导财政部门应该偏重于项目预算资金的分配与管理,其他部门不应过多参与项目资金的具体分配与管理。 

  2、建立预算编制、执行和监督相分离的内部制衡机制。在财政部门内部,按照预算编制、执行、监督相分离的原则,打破现有的机构设置,建立专门的预算编制部门、执行部门和监督部门。一是整合现有的业务部门和预算编制部门,强化预算编制部门的力量,专门负责项目支出的测算与预算编制。二是强化现有的预算执行部门,专门负责项目资金的支付与管理,使项目资金直接支付到项目实施单位或项目承办单位。三是强化现有的监督部门,独立行使财政监督职能。 

  3、建立部门间管理信息共享制度。消除部门间信息屏障,通过搭建畅通的信息共享平台,实现项目支出预算管理信息,包括“项目库”信息、预算信息、监管信息等,在相关部委间实现信息的充分共享,以提高项目支出预算管理成效。 

  (二)加强沟通协调,建立预算管理互动机制 

  1、立项审核的“互动”。在立项审核中,一是建立审批部门与项目单位的互动机制,加强审批部门与项目单位的沟通。二是建立审批部门间的互动机制,通过联席会议等形式,对项目审核中出现的问题定期或不定期进行协商、协调,发挥部门合力。三是建立公众互动机制,通过定期公告、听证会等,保证公众的立项知情权和决策参与权。 

  2、预算编制的“互动”。财政部门在项目支出预算编制中,一是加强与项目单位及其它审批部门的互动,全面掌握项目的相关信息。二是加强与专业机构的互动,咨询或委托相关专业机构对专业和技术领域的问题提供专业支持或专业意见。屯是加强与公众的互动,将项目支出预算编制情况进行公示,提高项目资金安排的透明度,接受公众监督。通过完善预算编制互动机制,逐步改善预算编制信息的不对称性,变“被动”编制预算为“主动”编制预算 

  3、预算执行的“互动”。在项目实施过程中,一是建立公示制度,要求项目单位对项目的实施进度、项目资金的使用管理等情况定期予以公示,接受监督。二是建立质询制度,即项目单位对项目及资金的有关情况接受有关部门和公众的质询,并按要求对有关问题做出解释。通过公示、质询制度的实行,使项目支出预算执行过程始终处于公开、透明的环境之中,减少违规行为的发生。 

  (三)强化监督管理,建立全方位的监督体系 

  1、建立多层次的监督机制。一是人大的监督。通过细化预算、延长预算审查时间等,强化人大的预算审查监督作用。此外,还可借鉴国外的做法,成立预算监督委员会,加强人大对预算编制、执行的监督。二是财政部门的监督。财政部门应积极探索和建立动态监管机制,加大全过程监督力度,变“事后检查”为主为“事前、事中监督”为主。三是审计部门的监督。对一些重大、重要的项目支出,审计机构予以重点关注,重点监控。四是中介机构的监督。根据项目具体情况,对于某些专业性较强、仅靠财政监督难以保证效果的环节,引入中介机构,实现专业化监管。五是公众的监督。通过建立畅通渠道,向下使公众充分获取信息,为公众监督提供条件向上使民意得到有效传递,使公众监督最终实现、灵活运用多种监督方法。灵活运用重点检查、不定期检查等多种有效的监督方法,实现过程监督、动态监管,追踪问效。一是事中动态监管要逐步走向制度化、程序化、定量化,以充分发挥其及时发现问题隐患、防患于未然的时效性优势。二是建立灵敏的监督信息反馈系统,如建立专门管理信息系统,定期编报监督检查报告等。三是对检查中发现的问题及隐患,督促项目单位及时采取措施,纠偏纠错,将损失降到最低限度。 

  (四)完善指标体系,积极探索绩效评价机制 

  一个有效的绩效评价机制,不仅要考评项目的资金落实、资金使用及财务管理情况等,更要考评项目实施的经济效益和社会效益是否取得了预期的效果。同时,还应将项目支出绩效考评的结果与项目立项审批、预算分配联系起来对于绩效考评结果好的项目单位,在项目立项和预算分配方面给予一定的优先权对于绩效考评结果差的项目单位,在项目立项和预算分配方面进行重点关注,从严把关公共项目效益呈多样性,因此建立可操作性的考核指标体系是开展绩效评价的关键。下面,对如何建立公共项目支出绩效评价指标体系做一探讨。 

  1、指标体系的建立。项目支出绩效评价指标包括两大类,一类是基本通用指标。基本指标是绩效评价基本内容的概括性指标,根据评价内容不同,分为财务指标和业务指标。一类是具体选定指标具体指标是在确定具体评价对象后,根据评价对象不同特点和评价目标,对基本指标内容细化、分设的特定评价指标。设置绩效评价指标时,既要考虑设置定量指标,还要考虑设置定性指标。定量指标可直接通过有关数据计算、分析得出评价结果,主要反映项目资金支出效益的大小。定性指标则需对评价对象进行客观描述和分析得出结果,可采用专家评定法、问卷调查法、类比法等方法开展定性评价。定性指标主要反映项目资金支出与产出的因果关系以及同其他因素的相关性。 

  这样就可建立起一个定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次绩效评价体系。 

  2、指标体系说明。项目设立情况指项目的设立、规划是否科学、合理,能否体现财政资金的效益性。可从立项依据的充分性、合理性,项目进展情况和项目完成的可能性等方面进行评价。项目完成情况指项目阶段性目标及总体目标完成情况可从实际完成率、完成质量、完成的时效性等方面进行评价。项目管理水平指项目组织、管理情况。可从管理制度建设、人员配备、档案管理、设备、场地等方面进行评价。项目经济效益指对项目实施效益的评价、可从经济效益、社会效益、生态效益、可持续性影响等方面综合评定,并根据具体项目细化为具体指标考评。如评价支农资金经济效益,可设定单位投人农户增收量单位投人二项目实施后农户户均收人一项目实施前农户户均收人财政投人等指标。资金落实情况。指项目资金按计划实际到位情况。可从资金到位率、配套资金到位率等方面评价。资金使用情况指项目资金年实际支出的合规性、资金使用效率、超支或结余等情况。可从资金使用率、计划与实际支出的相符性、支出的合规性等方面评价。财务管理情况指财务管理的实际状况。可从财务管理制度的健全性、会计信息质量、会计人员配备等方面评价。 

  (五)健全法规制度,建立完善的制度保障机制 

  1、健全法律保障体系。公共财政实际上体现的是一种民主制度和依法治国框架下的理财,因此要重视财政法治问题,要明确只有上升到法治的高度,才能带来真正意义上的规范化管理机制。从目前的法制环境来看,不论是针对财政支出监督客体行为的法律法规,如《预算法》、《会计法》,还是针对财政监督主体行为的法律法规,如《财政监督工作暂行规定》,都存在着诸多不完善之处。因此,要结合现实情况和具体要求尽早做出改进,从而为优化项目支出预算管理提供良好的外部环境。 

  2、完善操作规程和实施细则。通过加强对外业务交流,借鉴发达国家操作成熟、行之有效的方法,并结合国内经济、政治和发展实际,建立健全项目支出预算编制的细化规定,项目及预算审核的具体操作规程,项目资金过程监督的有效实施方法,绩效评价的量化指标体系、考评办法等,促进项目支出预算管理各项工作有条不紊地开展。 

  3、建立问责机制。配套建立问责制度,提高违规成本一是对中介机构泊勺问责中介机构对其出具的项目审核意见,包括项目可行性报告、项目组织实施计划、项目实施预期效益与风险评估等的真实性、公正性负责。一旦出现因项目审核不严出现的决策失误,造成项目支出损失浪费,要回溯追究中介机构相应的经济、法律责任。二是对项目单位的问责。对一般工作上的失误,采取提出改进意见的方式,督促项目单位改进对违法违规行为,则采取罚款、赔偿、终止合同、取消资格等处罚对严重违法行为,由司法机关立案调查直至追究刑事责任。三是对行政管理部门的问责。对审核不严、决策失误、监督不力的职能部门及直接责任人,严格按照有关行政法规进行行政处罚,直至追究相应的刑事责任。 

 
 
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