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制约国库业务发展的瓶颈与突破
作者:黄守成 文章来源:海南金融 更新时间:2008/5/28 22:46:27
  一、新形势对国库核算提出了新要求

  (一)财政改革对国库业务提出新要求

  财政国库管理制度改革,要求财政收入直达入库,财政支出直接支付给商品和劳务供应商。国库现有的核算手段,还不能完全满足这些需要。政府收支分类改革一方面细化了收支科目,将会极大地增加国库会计核算业务量,另一方面也将带动财政资金管理体制的改革,推动预算外资金纳入预算内管理的进程,进而引发理顺预算外财政专户与国库单一账户关系的问题。这样大大地增加了国库业务量,需要更快捷的国库核算体系。

  (二)征收机关等相关部门发展对国库业务提出新要求

  随着技术的发展,社会信息化程度的不断提高,海关、税务、商业银行等部门的数据不断呈现全国集中的态势,迫切要求国库部门进行必要的信息集中和资源整合,配合税务部门的大征管格局,解决实时缴税、异地缴税等问题。

  (三)商业银行业务发展对国库业务提出新的要求

  商业银行集约化经营和柜员制的实行与业务电子化和自动化、理财等新业务的推广,使得业务量大增,要求国库部门的核算技术与之相配套,更好地发展新业务,切实提高效率,改进服务质量。如减少纳税自动化、拨款和工资自动到账等传统业务处理的占用时间。

  (四)人民银行职能调整对国库业务提出新要求

  人民银行职能调整后工作重心转移和信息资源全面整合的发展态势,促使国库会计业务需要明确集约化、信息化、高效率的发展方向;县级机构布局调整和会计、国库、发行等业务系统、人员的整合,要求国库会计工作制定相应的应对措施。

  (五)国库本身职能和作用的发挥也对业务发展提出了更高要求

  国库当前会计工作中的横向联网、信息集中、风险防范、TBS优化、各业务系统整合、制度建设以及基层国库核算人员严重短缺等,需要统筹当前与未来进行合理安排;统计分析、预测的深化和现金管理等业务的开展迫切需要全面、及时、准确的会计信息给予支持。[1]

  二、当前制约国库业务发展的瓶颈

  (一)国库管理观念的制约

  1.传统理念束缚着国库业务发展。目前国库核算电子化程度还处于初级阶段,对计算机技术下的核算方式和理念认识不够,就会计作业而言,目前的国库会计核算系统主要还是通过电脑模拟原有的手工核算来控制作业,均采用以总分账户的“双线”核算方式,体现“仿真性”的特征,会计作业效率的提高并不彻底,还未充分发挥电算化的优势。国库会计核算信息没有实现共享,数据层层传递、重复录入。会计观念未能适时更新,如共享收入退付的业务处理设计,仍然建立在上级国库随时有足额资金备付这一会计假定之上。国库会计仍停留在按日批量处理、逐级上划的方式上,大量的税款仍采用手工方式录入,造成了各级预算收入到账速度缓慢,在途资金占用较大,影响了各级政府对库款的有效运作;支付系统的利用效率不高,内部处理环节多,横向联网面不大。特别是按现行核算方式,县支库的资金汇划必须通过中心支库,这样环节多,业务量大,根本无法实现国库职能的拓展,如国库直接办理直接支付和社会保障基金收付等等。

  2.国库应用系统众多,存在众多缺陷。目前国库业务系统主要有:国库会计核算系统、国库收支统计分析系统、综合业务报表系统、国债收款单管理系统、财税库横向联网系统等,一些地方还存在同城票据交换系统,这些业务系统普遍存在业务功能单一、系统相对独立、数据信息分散、数据使用效率低、数据质量不高等现象,其数据标准差距较大,系统的整合比较困难,同时这些系统之间未实现数据资料的自动转换和传送。如国库收支统计分析系统,其主要功能只是针对国库会计核算系统产生的数据进行再分析,忽略对财政体制的研究以及国库资金运行对信贷资金、货币政策的影响等这些独特的视角分析,反映内容不全面,达不到财政政策与货币政策协调发展的分析效果。

  3.国库管理制度滞后。相对于国库外部改革的深入和国库会计电子化水平步伐的加快,国库会计制度建设就显得十分滞后。一是现行制度不能涵盖整个国库核算业务的全过程,存在制度空白点。如国库制度主要依据颁布较早的《国家金库条例》和《国家金库条例实施细则》等,难以统一操作性,存在规范运用国库业务制度的盲区。二是岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出。如果按照新的操作规定要求,岗位设置过多,基层国库人员有配备不足的问题,势必造成兼岗现象的存在,某些内控制度形同虚设,会计核算的质量和风险防范难以落实到位。三是国库法规制度建设滞后,制约了国库监督职能的充分发挥。主要表现在:(1)虽然规定了对财税机关具有监管权,但是对征收机关延压税款缺乏相应的监管及处罚措施,使得压票现象屡禁不止;(2)虽然规定了对财政预算拨款及收入退库业务具有监督权,但监督权仅停留在对凭证的审核上,对财政违规业务既无深入检查权、又无处罚权,使得监督权显得有名无实。[2]

  (二)财政税务发展制约

  1.财政税务机构设置的不配套。在乡镇,为了节约税收征收成本,税务部门在基层机构设置上一般是一个基层税务所(分局)管理若干个乡镇。同时各地还有许多特殊情况,设立了基层政府,如林场、农场和管理区,这些政府也有独立财政权,但是税务征收机构没有独立设立,这样就存在不配套的情况。

  2.财政税务征收管理电子化发展不平衡。相对而言,国税部门电子信息建设程度较高,而地税和财政部门各地发展都不平衡,有的实现了全自动,有的实现了半自动化,有的还是手工方式,横向联网系统就是实例。这样也就影响到国库电子化、自动化建设,也同样影响到国库管理体制的改革。

  3.纳入国库管理的资金范围不统一。有的将所在的行政事业单位的资金纳入了国库核算实现了大国库管理,有的只是部分业务。如有的将社会保障各项基金收入,有的将行政事业单位的各项非税收入和行政收入纳入了管理。

  4.国库管理的职责不统一。有的国库管理了预算外资金的收支,有的也将社会保障基金的发放和粮食直补等支出都纳入了国库管理和监督。

  (三)国库核算模式制约

  1.国库机构设置存在缺陷。国库实行的是“一级政府一级财政一级国库一级核算”的核算模式。目前人民银行分支机构没有按照行政区设立,许多县级国库和全部乡镇级国库只能交由商业银行代理,致使人民银行国库机构设立与政府财政部门不相对应。由于人民银行人员不足,县支行无法单独设立国库部门,与会计、清算部门合属办公,国库人员不足,流动性较大,影响了国库工作的正常开展。近几年,由于进人渠道不畅,县支行人员基本上是负增长,造成县支行无法合理调剂人员,国库部门在人员、业务量和岗位设置三者之间的矛盾难以合理解决。

  2.代理国库的大量存在,束缚了国库职能的发挥。代理国库业务方面受人民银行国库部门的领导和管理,人员由商业银行自己调配和管理,业务来源于财政、税务。这种业务管理权和人事安排权的分离,导致国库业务垂直管理难以实现。国库业务作为代理机构的中间业务,由于财政部门支付的代理费用很低,但又要付出大量的人力、物力,收益与义务不对等,代理行积极性较低,同时也不符合商业银行商业化经营方针。在国库业务岗位设置、人员配备、内控制度建设等方面与其自身业务相比存在很大差距,无法满足业务需要,更谈不上严格执行财政政策和对预算收入收纳、退库、支拨进行有效的监督,造成国库职责缺位。

  3.人民银行国库管理体制与人民银行经理国库职能不相符合。由于人民银行的机构设置并没有严格按照行政区设置,因此存在相当一部分代理支库,这与人民银行职能不相符合。而且当前国库监督管理还存在两个突出问题。一是监督管理的对象过于狭窄,监督管理工作基本上停留在对纸制传票、报表、账薄的事后监督,这种依靠手工工作完成事后监督的管理模式已越来越不适应国库核算电算化和国库业务快速发展的需要,更不能有效防范和化解国库资金风险。二是国库监督管理职能弱化,国库部门在实际的工作中只能对代理国库或下级国库进行监督管理,而对税收合法、合规性和财政资金的合理有效没有相应的法律法规制度,对不符合规定的问题只能监督和建议,而不能实施相应的处罚。这种滞后的局面将不利于国库对预算执行监督职能的发挥。

  三、加快国库业务发展的对策建议

  要加快国库业务发展,必须明确国库业务发展的长期目标,就是坚持“数据集中、信息共享、安全高效、实时监督、支撑发展”的基本思路,通过推进业务和科技创新,实现管理理念、管理方式的转变和税收缴库电子化、财政支出网络化、综合管理信息化、业务操作规范化的目标,实现财政收入直达入库、财政支出实时到账、资金运行实时监督、国库数据充分共享,支撑国库各项工作顺利开展,切实提高国库的服务能力和工作效率,充分发挥在预算执行中的执行、促进监督和反映的作用,强化人民银行经理国库的职能,推动国库事业可持续发展,为建立适应社会主义公共财政体制的现代国库奠定基础。

  围绕国库业务发展的长期目标,从国库业务发展趋势来看,现有国库业务必然要从现有的管理方式和核算方式上突破,“一站式服务”将是国库业务的最佳突破,具体是以国库集中核算系统为平台,实现各业务系统、各部门互联互通、信息资源共享。

  (一)理念创新,实现国库数据集中化管理

  建立全国国库会计数据集中系统。所谓“一站式服务”,就是通过国库全国数据中心这一站来完成的,无论是人民银行,还是税务、财政等部门都是直接访问全国数据中心来完成核算、信息下载、信息交换和信息分析,国家资金清算也是统一由全国数据中心直接参与现代化支付系统进行清算,这样可以彻底改变现在这种分散式管理模式。通过数据集中系统,逐步实现各级财政收支信息集中、国库会计账户集中和资金往来集中;通过横向网络实现与各级财税、

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