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提高财政支出效率的思路与途径
作者:于维洋 王… 文章来源:经济论坛 更新时间:2008/5/12 19:41:31
  财政支出是各级政府在财政年度内的支出总和,财政支出效率包括资源配置效率和生产效率。资源配置效率是指财政资源按照消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置;生产效率是指公共商品或劳务供给方的效率。资源配置效率和生产效率二者是相辅相成的关系,在实际中人们容易忽视后者而格外强调前者。但是,如果决策者不了解公共劳务的生产效率,就不可能把资源配置到最佳效率状态,同时,资源配置效率事实上是以生产效率为基础的。

  一、我国财政支出效率的现状分析

  (一)财政支出结构不合理

  改革开放以来,在我国财政支出中,资源配置效率低下的问题越来越突出,主要表现在以下几个方面:一是经济建设支出占财政支出的比重呈明显下降趋势。1995-2005年,我国财政支出每增长1%,经济建设费平均只增长0.57%,经济建设费的增长明显滞后于财政支出增长。下降速度过快,使国家重点建设滞后,资源配置效率下降。二是近几年来我国财政支出中农业支出占总支出的比重不断下降,制约了农业产业化的发展。1995年为6.3%,到2005年下降为5.3%,导致农业发展的后劲严重不足。三是行政管理支出增长迅猛。1995-2005年,全国财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到6512.34亿元,11年间增长5.54倍,机构编制的急剧膨胀是行政管理支出增长迅猛的根本原因。

  (二)预算约束软化,编制不合理

  在我国财政支出管理中,财政支出预算约束软化,无法可依、有法不依、执法不严的问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》办事,实行赤字预算或随意追加预算支出。同时,支出预算的编制方法也不尽合理。长期以来,支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的。这种方法虽然可以节省很多交易费用和成本,但由于是在承认既得利益的基础上进行的,容易把以前决策的错误进一步累积,影响了支出安排的有效性和合理性。

  (三)财政支出监管不严

  我国财政收入的增长非常惊人。预计2007年全国财政收入将达到3.9万亿元左右,也就是比上年大约增长23.2%.但是,长期以来,我国各级政府财政监督和管理中存在重收入、轻支出的现象。由于受传统的计划体制的影响,法制不健全,缺乏真正有效的管理制度和办法,资金使用中的浪费现象比较普遍,近几年国家审计署的审计报告就充分说明这一点。

  二、提高财政支出效率的基本思路

  (一)建立模拟市场制

  解决财政资源配置效率的基本思路是建立模拟市场制,即在制度上保证居民对公共产品或劳务的需求进入决策程序,并且有效地把每个人的偏好集合为共同的偏好。

  首先,要解决的问题是政府的权力边界在哪里。政府的权力很大,在传统的计划经济时代,政府几乎包办了经济中的全部事项,结果证明是低效率的。而今我们所建立的社会主义市场经济体制要求确立市场机制的基础地位,这意味着政府的、企业的和居民的“产权”都要重新界定,在此过程中完成政府职能的归位,明确什么应由市场去干,什么由政府来完成。只有市场经济的基础地位确立了,财政支出效率才能有保证。其次,要考虑的是政治决策制度。只要财政的资源配置是真正代表公共福利改进的,它就是有效率的;反之,则意味着无效率或效率损失。在市场机制中,人们通过货币投票的方式来表达自己的偏好,这被斯密形象地描述为“看不见的手”的引导而在非市场机制下的财政资源配置领域,由于公共产品或劳务的非排他性和非竞争性,使得“搭便车”的情况会阻碍人们对偏好的正确表达。在实际操作中是采取“少数服从多数”的投票方式来形成公众利益,虽然对公众利益如何产生的问题仍有争议并且投票的方式本身也有缺陷,但在目前却没有更好的方式来替代它。由此可见,民主政治制度的建设与财政资源配置效率密切相关,应引起充分重视。

  (二)模拟公司制的委托代理制度

  解决生产无效率的基本思路是模拟公司制的委托代理制度。公司制的委托代理制度是在产权清晰的前提下明确责任和权益,公共部门也可采取这种方法来解决生产无效率。通过对职能机构的制度安排和激励约束机制,引入类似私准市场机制的效率。

  三、提高财政支出效率的途径分析

  (一)进一步确立市场机制的基础地位

  社会主义市场经济条件下,市场是社会资源配置的主体,起基础作用,没有有效率的市场机制作基础,也不可能有财政的效率。政府负责的事项和活动范围主要是市场作用发挥不到或市场机制失效的领域,财政作为一种分配手段,主要满足社会共同需要,而不属于社会共同需要的事务和领域一般由市场调节和供给。

  (二)不断调整和优化财政支出结构

  首先,要提高经济建设支出在财政支出中所占的比重,改变过去那种“撒胡椒面”的做法。集中财力,确保国民经济的重点建设事业,包括国家的基础设施、基础产业,增强其对国民经济的支撑能力,用以带动整个经济的发展。同时,财政还要着力支持一些高新技术产业,如电子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航运等,用以带动产业结构的升级换代,发挥科技改造和发展国民经济基础产业和主导产业的作用。其次,要提高国家财政对农业的投入比重,当前最紧迫的是真正按《农业法》所要求的去做,即确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长,抑制财政农业投入比重下降的趋势,这是今后一个时期财政农业投资政策的基本取向。再次,要采取过硬措施,控制行政支出的增长,必须根据“精简、统一、效能”的原则,积极推进政府机构改革。精简人员,核定经费,并严格执行预算定额,履行预算程序,控制不合理开支。同时,要按照市场经济规律的要求,重新界定事业单位的业务性质,对那些必须由国家兴办、财政供给的单位,应在优化资源配置的基础上,结合单位的收费和创收情况进行规范化管理,把一切收支统一纳入国家预算。

  (三)逐渐引入竞争机制

  首先,通过提高公共部门的财政资源配置效率来提高财政支出效率。在社会主义市场经济条件下,公共部门的经济行为应引入竞争机制。在公共支出的模式中引入私人企业或将原有的公共企业加以拆分,以形成各个企业在公共产品生产过程中的竞争格局。此外,通过建立对公共工程项目的成本—收益分析审计制度,成立专门的评估小组,进行工程项目的预、决算审计和效率评估,对财政支出项目的效率排队后择优选用。其次完善官员的激励机制也是很重要的方法,由于公共部门提供的公共产品或劳务是最终产品,不可替代性较大,从而其劳动生产率的提高速度要比物质生产部门慢。根据经济规律,劳动生产率提高比较慢的部门,工资的增加也比较慢。这样就会造成有能力的人不愿在公共部门工作的局面。因此,官员的薪金福利等要与经济增长同步,上岗和职务的晋升都要有竞争性,使职务与能力相称。在决策方面,应进一步规范决策程序,制定相应的行政奖惩制度,改变把决策的错误推为集体决策而找不到责任人的情况。

  (四)加强财政监督机制的建立

  完善和加强财政支出的法制建设,是解决目前财政支出管理诸多问题的根本。首先,要认真贯彻执行《预算法》。《预算法》是目前我国财政管理的根本性法律,在财政资金分配、使用、管理和监督中起着主体法的作用,各项财政支出都要依照《预算法》进行管理,强化预算约束。其次,要依据《预算法》建立健全地方财政支出管理法规体系。《预算法》仅对财政支出管理提出了原则性要求,具体支出项目的管理还要有相应的支出管理来约束,以使各项财政支出都能有法可依。再次,要搞好与财政支出有关的配套法规建设,特别是有关财政监督的法律,明确财政监督的实施主体、工作程序及权力范围,使财政监督有法可依。同时,大力推行“部门预算”,对具备条件的部门实行“零基预算”。

  (五)大力宣传财政支出效率理念制度安排的成功与否,人的因素占的比例很大,由于我国有“重收入、轻支出”传统,因此需要国家大力宣传财政支出效率理念,使每一个涉及到财政支出的人员,从决策者到执行者,从财政部门到其他部门,都要树立讲求效率的理念,在财政决策和执行过程中,把效率标准放在第一位,从而有利于财政支出效率的提高。

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