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非税收入概念的提出是一个进步
作者:马海涛 文章来源:中国税务报 更新时间:2008/5/22 21:12:09
  非税收入是政府财政收入体系的重要组成部分,是各级政府除税收以外最重要的财政收入来源。从统一预算的研究视角来说,笔者认为,应首先对预算外收入、非税收入、纳入预算的非税收入这三个概念的范畴进行明确的界定,这是将非税收入纳入统一预算的当务之急。

  长期以来,我国政府部门和理论界一直使用的是预算外收入的概念。随着财政管理体制改革的不断推进,预算外收入的范畴已经越来越不能适应财政管理的需要。在政策导向层面,2004年财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》;在技术操作层面上,全国各地纷纷改预算外收入管理局为非税收入管理局,印发《非税收入管理条例》,从而使非税收入渐渐成为社会各界广泛使用的专业词汇。笔者认为,由预算外收入转换到非税收入的概念是一个进步,并应该放到统一预算的角度去考察和分析。

  一、预算外收入与非税收入范畴的比较

  预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括:法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等,国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费,国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等,主管部门从所属单位集中的上缴资金,用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金,其他未纳入预算管理的财政性资金。也就是说,预算外收入主要是指行政事业性收费和政府性基金

  政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金所产生的利息收入等。

  我国非税收入的种类比较多。经笔者总结,目前已经纳入一般预算管理的非税收入大致可以分为六大类:第一类是专项收入,主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等;第二类是行政事业性收费收入;第三类是罚没收入;第四类是国有资本经营收入;第五类是国有资源(资产)有偿使用收入;第六类是其他收入。

  二、从预算外收入到非税收入,沿着预算统一的路径转变

  1.内涵与外延的变化。

  根据现行的预算管理有关规定,目前,预算外资金被划分为以下几个部分进行管理,一是纳入预算管理的行政事业性收费,二是预算外收入(包括行政事业性收费、纳入预算外管理的基金、主管部门集中的收入等),三是事业收入(不含上述预算外收入),四是事业单位经营收入,五是纳入预算管理的政府性基金等。非税收入与预算外收入既有区别又有联系,与预算外收入相比,非税收入是一个更为广泛的概念,它是指除了政府以税收形式获得的财政收入以外的所有收入。二者最主要的差别是非税收入是将各种机构和组织利用国家信誉、国家资源、国有资产等获取的收入纳入范围,并与税收收入共同构成了完整的国家财政收入体系,预算外收入则是非税收入的重要组成部分。

  2.财政管理理念的变化。

  从预算外收入到非税收入的变化,体现了政府财政管理方式的变化。非税收入概念的提出,说明政府对于过去重资金管理方式转变到重资金来源渠道。预算外收入是对政府收入按照资金管理方式进行的分类,是相对于财政预算内资金而言的,是计划经济体制的产物。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类,是相对于税收收入而言的,是市场经济的产物。在管理方法上,政府非税收入对基金、国有资源(资产)使用收入、国有资本经营收入、彩票公益金等不同类别的非税收入实行分类管理,加以规范;在收缴模式上,政府非税收入从提高效率、降低征收成本的原则出发,可以由财政部门直接征收,也可以由财政部门委托的部门和单位征收。

  3.预算编制改革的变化。

  为了准确全面地反映财政拨款以外的其他收入来源,适应部门预算改革的需要,必须逐渐淡化预算外收入的概念,并用非税收入的概念来表述各种来源的收入。目前非税收入的主体还是预算外资金,但有的部门和行业还可以利用自己的行业优势或者本身所拥有的各类国有资产(资源),取得大量其他形式的非财政拨款收入。非税收入的提出,可以完整地反映这些部门和行业的收支预算安排。

  根据非税收入的政府派生性及其经济学理论,非税收入是我国财政收入的重要组成部分,是政府财政权力的重要体现,是财政实现资源配置功能的重要工具,而作为我国财政管理体制中核心的预算管理体系,理应逐步将非税收入纳入统一的财政预算,并从预算编制、审批、执行和监督等各个环节对其进行规范化管理,从而进一步提高我国财政资源的整合程度,进一步提高财政资源的配置效率,进一步加强财政政策的宏观调控能力。

  三、非税收入管理改革阻力分析

  1.分权式改革导致事权的财权化,进一步形成了财权的产权化,激活并逐步固化了原先受到压抑的局部利益。

  改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门。由于预算内的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、逆向激励,地方政府不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上,而是扩张预算外资金和制度外资金,进而形成了各自的收入产权。

  2.各级政府互相博弈,使预算约束外的财政资金最大化。

  “一级政府、一级事权”规则的存在势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入。由于政府之间的资金分配尚未走上法治化道路,各级政府尽可能通过扩张预算外收入来不断加大自己的可支配财力。

  3.政府系统各部门通过扩张可供其支配的预算外收入来寻求其福利最大化。

  我国政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮,其方式手段五花八门,除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外,也包括直接收取的各种费用。所有这些政府系统创收而来的收入,一部分归入预算外收入,另外相当可观的一部分则归入制度外收入。非税收入在部门、单位收支挂钩的激励下,利益驱动十分强大。

  4.多头管理的运作机制。

  根据现行政策规定,行政事业性收费实行中央和省级两级管理,按隶属关系分别由国务院和省级物价财政部门组织实施。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制,成为导致非税收入管理阻力之一。

  5.诸多法律法规本身所规定的非税收入过于驳杂。

  例如我国的《土地管理法》规定了土地使用权出让金、土地补偿费等多项收费;《森林法》规定了森林生态效益补偿基金等征费项目;《教育法》规定政府有权征收教育附加费等。甚至有些由不同法律法规所规定的征收项目,由于缺乏充分的协调而出现交叉或重复。这些特定的法律法规也是我国非税收入管理改革难以迅速推进的重要原因。

  四、我国政府非税收入管理的改革建议

  1.强化部门预算,废除政府收入的预算外管理体制,统一财政预算。

  应取消“预算外资金”,尽快将仍处于非预算地位的资金(如某些地区的土地收益)纳入预算。随着分税制的完善,在构建地方税体系过程中给予地方立法机构适当的因地制宜的税率调整权与设税权。某些具有合理性但不宜改为税的收费,应转为预算内的规费形式。地区、社区内的一次性集资,原则上应经过公共选择程序决定。至于某些原政府单位企业化之后的经营性收费,应与政府体系脱钩,转入商业性资金运作模式。全部预算外资金和非预算资金应以综合预算进行覆盖,全部进入财政预算管理的视野,发展统一完整、现代意义的政府预算。

  2.整合分散的管理职能,形成非税收入的核心管理机构。

  目前,我国不少地方财政部门都陆续成立了非税收入管理处或非税收入管理局。专职机构的成立,对加强和完善非税收入的规范化管理提供了组织保障。但是在中央层次上,非税收入管理职能在机构配置上却属于一种相对分散的管理模式。如行政事业性收费、政府性基金项目的设立和标准核定以及预算外资金管理政策的制定,由财政综合部门负责;收费票据的发放和监管由财政票据监管中心负责;非税收入的核算和决算由国库部门负责;非税收入收支计划由财政各归口管理司局负责编制,预算部门负责审定。这种相对分离的管理模式,导致管理效率大为降低。因此,有必要将分散的管理职能进行整合,形成核心的管理部门。

  3.加强法制建设和制度规范。

  当前,有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法和通知,法律级次较低,不易协调,实际贯彻执行难以得到充分保障。建议在时机成熟时,研究起草专门的非税收入管理条例,对非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范作出明确的规定,解决非税收入收缴过程中监控不力、混乱无序的问题。

  4.建立健全非税收入监督机制。

  应建立多层次的监督管理制度。其中包括接受人大监督、审计监督等。

  作者单位:中央财经大学财政学院
文章录入:中华税网    责任编辑:中华税网   
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