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地方财政支出结构的实例分析
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:40

  摘要:通过浙江省金华市和美国地方政府财政支出结构的比较,可以看出金华市政府的财政支出结构的不合理;在经济建设和行政管理两个方面支出比例偏高,而在市政环境、文化教育、社会保障等方面支出比例则又偏低。本文认为,金华市政府应当主动地优化财政支出结构,进而完善财政职能。


  关键词:财政支出;政府职能;结构优化

  金华市位于浙江省中西部,面积10918平方公里, 2000年人口446万,实现国内生产总值546亿元。就全国来说,金华市的市场建设一直以来都走在全国的前列,辖区内的中国小商品城(义乌)和中国科技五金城(永康)等一大批规模庞大、效益良好的市场无可置疑地确立了金华市作为一个市场大市在全国不可动摇的地位。然而用市场经济的标准来看,金华市政府的财政支出结构是很不合理的,需要在进一步改革开放过程中逐步地加以优化和完善。

  

  一般说来,我国理论界总是把美国看成是一个市场化程度最高的国家,其各种制度通常都被假定为市场经济最为成熟和完善的形式,因此,美国地方政府的财政支出结构也就自然而然地成了评价我国地方政府财政支出结构的参照模式。由此,相对于美国地方政府的财政支出结构来说,金华市政府在财政支出结构上表现出来的差异性,也就成了金华市政府财政支出结构调整和优化的契八点与目标模式。依据这种原则,我们对金华市政府与美国地方政府的财政支出按照某种原则分类和加总,其结果如下表所示:

  从上表中可以看出,金华市政府的财政支出结构具有以下五个特征:

  第一,经济建设支出高。金华市政府在经济建设方面的支出比例是16.11%,而美国地方政府则只有0.01%,这说明金华市政府对经济的干预依然具有非常浓重的计划经济的色彩。众所周知,在市场经济中,政府和企业是两种不同的主体,企业是一种在“看不见的手”的引导下从事各种商品与劳务的生产与销售的实体;而政府则是一种对“市场失灵”的克服机制,从总体上来说政府并不从事某种商品和劳务的生产与销售,它只是为企业创造一种完善、公平的外部环境。从严格意义上说,政府职能中并不包含经济建设的职能,其财政支出中也不需要有用于经济建设的支出。经过20多年的改革开放,目前金华市政府的计划化程度已大大降低,但相对于美国地方政府来说,金华市政府的计划化程度仍然较高,这不仅是因为金华市政府的经济建设支出比例还是非常高,更为重要的是其具体的支出名目(比如说企业挖潜改造资金、简易建筑费、流动资金支出等)依然具有典型的企业性质,整个金华市政府依然具有计划经济的浓重痕迹。

  第二,行政管理支出相对高。金华市政府行政管理的支出比例(22.05%)超过美国地方政府(5.24%)将近17个点,这说明金华市政府过大了,而这又与我国社会主义市场经济“小政府,大社会”的内在要求构成矛盾。众所周知,在市场经济中,资源配置基本上是通过市场来完成的,政府作为市场的一种替代主体,其职责范围只能局限在个人或企业无法或者木愿意通过市场来完成的领域。政府作用领域的限制决定了政府不能把过多的社会事务纳入自己的管理范围。然而金华市1999年财政供养的人口为110749人,‘唁”民之比在1:40左右,这与世界通常的标准1:230差距较大,与我国建国之初的1:600左右更是有天壤之别。政府“做大”之后会形成恶性的循环:最初是从“全心全意”的思想出发,希望尽可能多地为百姓“服务”,就需要有更多的人力和财力。而当人力和财力增长之后,一方面政府就有一种更多更好地“服务”社会的压力,另一方面政府又必然会“异化”成为一个独立的利益主体,进而形成一种自我膨胀的机制。由此,产生“大政府”倾向也就在所难免了。

  第三,市政环境建设支出低。金华市政府在市政环境建设方面的投入比例要比美国地方政府低得多(4.09%对23.53%)。市政环境作为一些标准的公共产品和具有自然垄断性质的部门,其建设、改造、维护和管理的最佳主体就是政府,政府通过税收等形式来筹集、通过财政支出的方式来支付市政环境项目的经费,只有这样做才是最经济的,才能够在最大程度上扩大市政环境的溢出效应。然而金华市政府在这方面的投入比例却只有4%稍多一点,而且这一点技人也大多不是落实在具体的项目上,而是用于相关部门的日常经费,与中国其他地方政府一样,在市政环境方面金华市政府也通过职能转移的方式使得诸多市政环境项目都得以正常地建设、改造、维护和管理,最为典型的方式就是在公路建设方面的“四自工程”,也即自行设计、自行筹资、自行收费和自行还贷,通过这样一种方式强行地转化了投资主体,使得全市公路交通条件相对来说已经比较“现代化”了,除了原本就近乎网状化的公路铁路系统之外,杭(州)金(华)衢(州)、金(华)丽(水)温(州)两条高速公路在金华市境内即将投入使用,杭新(安江)金、金甬、金淑三条高速公路也开工在即。但是市政环境工程投资主体的这种切换是另一种形式的政府寻租,目前金华市境内的主要公路平均木到30公里就有一个收费站,广大司机在正常交纳各种养路费用的前提下,还要额外地交纳一大笔过路费。至于其他一些无法切换投资主体的市政环境项目,比如说生态保护,由于财政的这种低位投入,也就只能是心有余而力不足了。

  第四,文化教育方面的投入少。在这方面,金华市政府的支出比例是34.98%,而美国地方政府则是41.72%。尽管从本质上来说文化教育并不是一种标准的公共产品,他们几乎都可以通过收费的形式来抵补成本,事实上,作为全国首批可以发放学历文凭的民办大学,金华职业技术学院(理工大学)的经营机制就是完全企业化的董事局领导下的校长负责制。但是文化教育与一般的私人产品还是有区别的,他们都具有非常明显的外在性,一个接受了足够水平教育的人,不仅能够为自己争取一种具有更高福利水平的生活层次和境界,更能够为整个社会做出更大的贡献,特别是初等教育,其社会收益要远远大于私人收益。然而反观金华市,由于政府投人的财政资金严重不足,结果使得在城市中那些教学质量比较好的学校入学赞助费有令不止;在农村各个学校的办学经费捉襟见肘,甚至还要拖欠教师的一部分工资。此外,金华市目前在一些公益性的文化机构以收费的方式来抵补一部分费用支出,比如说作为市图书馆的严济慈图书馆的收费借书和阅览,也说明市政府在文化教育方面投入偏少了。

  第五,社会保障方面的支出偏少。金华市政府在社会保障职能上支出比例是15.71%,而美国地方政府则是19.39%。按照市场经济的规则,企业的经营决策都要为实现利润最大化服务,但是即使在市场经济比较发达的金华市,这条基本规则也要受到很大的局限,最为典型的表现就是企业在用工制度上所面对的困境,原本应当由政府承担的就业压力变成了企业的责任,不管是否需要,企业都要完成政府下达的就业指标。政府在就业问题上的这种强制干预的原因还是政府在社会保障方面缺乏足够的资金。原本应当由政府承担的职能则转嫁给了企业,尤其是国有企业,由此造成了我国大量国有企业普遍而又严重的效率低下,缺乏市场竞争力。在企业中造成了“一个人的事三个人做”的现象,解除了政府对失业下岗工人应当承担的保障义务,使得我国政府支出很少甚至不支出社会保障的有关费用,由此政府在社会保障方面支出相对于社会的实际需要来说大大偏低。

  

  事实上,财政支出结构上的不均衡只是一种表象,其本质还在于政府的职能还不能有效地适应社会主义市场经济的内在要求。因此如何优化和完善财政支出,进而优化和完善政府的职能,是摆在我国政府部门面前的一件大事。就金华市政府来说,应该做好以下几项工作:

  第一,把经济建设支出尽可能地降下来,最多不能超过5%。政府应当认识清楚自己的职责范围和职能方式,一些明显具有企业性质的支出项目应当严格限制,最终完全退出来。即使完全退出有困难的,也应当以市场的方式来配置政府资源,比如说不是对相关企业直接地注人资金,而是采用产品采购的方式来促使相关企业改善管理水平,提高单位资金的经济效益。

  第二,降低行政管理支出比例,尽可能不超过10%。行政管理支出比例高的重要原因是政府机构的重复设置,比如说前一阵子非常热闹的“郑州馒头办”事件就是一个典型的例子,事实上,企业注册登记有工商局,卫生检疫有防疫站,产品质量有技术监督局,因此“馒头办”完全是多余的。这种机构的撤销可以节约大量的财政资金。

  第三,大幅度提高市政环境的支出比例,使之达到大约20%的水平。政府市政环境建设应当达成下列三个目标,一是完善基础设施,二是降低公用事业部门的收费标准,三是切实有效地保护好环境。就目前来说,政府对基础设施项目的财政投人要更多地引进市场竞争机制,改善管理系统,提高服务水平,降低其建造和营运的费用。

  第四,在适当提高文化教育支出比例(35%)的前提下,改革文化教育各项费用的支出结构。应当尽可能地减少更多地具有私人产品特性的高等教育的投入,增加更多地具有公共产品特性的初等教育,特别是义务教育的投入,使之真正地回归“义务教育”的本来含义。

  第五,大幅度提高社会保障的开支比例,使之达到大约20%的水平。目前金华市很多下岗工人家庭的生活比较困难,特别是广大农民还基本上没有任何的社会保障措施,因此金华市政府有义务在争取中央和省里更多专项资金资助的同时提高社会保障支出的比例,大幅度增加社会保障支出的绝对数额,以使更多的人能够享受到社会主义的实际好处。

来源:财经论丛2002年03月
 
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