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现行乡镇财政支出制度改革刍议
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:40
  摘 要:目前乡镇财政支出制度仍然是在计划经济条件下形成的基本框架,与市场经济体制很不适应。本文针对乡镇财政支出制度中存在的主要问题,结合我国乡镇财政实际,提出了改革乡镇财政支出制度的思路。

  关键词:乡镇财政支出;制度;改革


  乡镇财政支出,是乡镇政府把筹集起来的归其所支配的财政资金进行有计划地再分配,用于完成乡镇政府行使提供公共产品和公共服务的职能。由于目前的乡镇财政支出制度仍然是在计划经济条件形成的基本框架,与市场经济体制很不相适应,经常与市场经济的发展发生碰撞和磨擦。因此,改革现行的乡镇财政支出制度,构建与市场经济体制相适应的乡镇财政支出管理体系,已成为当前建设和发展乡镇财政的重要问题。

  一、现行乡镇财政支出制度中存在的主要问题

  (一)财政支出结构不合理,“越位”与“缺位”并存

  财政支出“越位”方面,一是直接涉足竞争性领域。尤其是前几年,许多乡镇政府出面贷款和集资,办起了一批乡镇企业,但由于市场变化,管理不善,甚至人为因素等原因,企业经营困难,倒闭破产现象时有发生,使乡镇财政背上了沉重的债务和包袱。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程”。一些乡镇主要领导在当政期间,急于创业绩,不考虑长远利益,不顾财力可能,靠贷款、集资和摊派大搞“面子”、“样板”、“形象”等工程。结果是完成一项建设,留下一笔债务,这不仅造成了乡镇财力和资源的极大浪费,而且进一步加剧了乡镇原本就紧张的财政资金供需矛盾。三是习惯于计划经济体制下的大包大揽。一些进入市场的乡镇事业单位,已从市场上取得较高的收入,但仍然享受以前政府提供的一切待遇。四是乡镇机构庞大,财政供养人员过多,支出负担重。如浙江省的各乡镇机构中,既有行政编制的国家干部,也有七所八站等事业单位的事业编制人员,还有乡镇招聘的工作人员,少则几十人,多者几百人,一般乡镇都在一百人以上。

  财政支出缺位方面,一是对乡镇政权机构和乡镇公益事业保障乏力,乡镇政权机构和公益事业单位(如中小学、卫生防疫机构站等)按性质属公共部门,其服务属于公共产品范畴,这些支出理应由财政资金予以保障。但由于乡镇财政的越位供给,造成本应由财政保障的事业,资金供给短缺,保障乏力。如一些贫困山区的边远地区办学经费缺乏,造成这些地区的儿童失学等等。二是对由政府提供的公共服务设施、环境保护、非盈利性的基础设施项目,投入偏少,公共服务设施、基础设施、环境保护完全属于公共产品,应属政府职责范围。但由于财力不足,投入不够,既影响了基础设施、公共服务设施建设和环境保护,又易衍生靠乱集资、乱收费、乱摊派和过度依赖贷款搞建设现象。三是对农村社会保障,无力顾及,社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求,也是保障社会稳定的重要支柱,在我国以市场为取向的农村改革中,急需建立完善的农村社会保障制度,以稳定广大农村的经济和社会生活。但是目前的乡镇财力,根本无力顾及。

  (二)刚性支出增长过快,超过了乡镇财政财力的增长

  近年来,国家陆续出台了一些增支政策,使乡镇财政刚性支出不断增加。一是政策性增资。近几年来国家每年都有增资政策出台,如调整工资,提高工资补贴标准,改革社会保险,扩大社会保险的范围等等,增加了乡镇财政负担。二是法定支出增加。国家通过制定法律,对一些支出标准作出硬性规定,如国家规定农业、科技、教育等方面支出增长速度必须高于财政收入增长速度,且要逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门出台的专项政策,下达的各种专项资金,都要求乡镇政府安排一定的配套资金,否则,专项资金难以到位,这也增加了乡镇财政的支出压力。这些刚性支出的增长,有的远远超过了乡镇实际可用财力的增长,造成支出的硬缺口。

  (三)支出预算编制方法不科学

  长期以来,我国乡镇财政支出预算编制方法一直是按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法有其合理之处,如按功能编制支出预算便于经济分析;按“基数法”编制支出预算,较为简便。但这种预算编制方法存在明显不足:一是没有将预算指标细化到具体单位和项目,不利于乡镇财政的监督,不利于合理控制支出;二是由于预算编制较粗,预算分配的透明度不高,造成预算约束弱化;三是支出预算科目的设计不科学、不规范,不能从不同的角度全面反映乡镇政府的事权和财政支出金额,因而不能满足细化预算的需要,也不便于对预算执行情况进行准确分析。

  (四)乡镇财政预算约束软化,监督乏力

  乡镇财政预算是乡镇政府有计划地配置和分配乡镇财政资金的重要手段。预算一经乡镇人民代表大会审查通过,就成为乡镇政府一定时期内的收支行为准则,不得随意变动。但实际执行中,一方面由于乡镇人大缺乏监督财政的经验,其工作仅限于形式、程序上对年内预算的批准和确认,对财政预算的审议不够严格;另一方面,由于乡镇人大平时对财政预算执行情况监督不够,部分乡镇在实际执行预算过程中随意性大,调整预算很少通过乡镇人代会,往往凭领导“一支笔”或“一句话”办理,导致预算数和决算数的差异较大。同时,由于乡镇预算内外尚未集中统一管理,预算外资金游离于财政监督之外,一些不合理、不合法开支在预算外列支。这一切都为财政支出超预算的产生留下了隐患。

  二、乡镇财政支出制度的改革思路

  (一)优化支出结构,建立乡镇财政支出新格局

  优化乡镇财政支出结构的前提是科学界定乡镇财政支出范围。财政支出范围不科学,优化支出结构很难收到应有的效果。因此,必须按照建立社会主义市场经济体制和公共财政的要求,科学界定乡镇财政支出的范围,明确乡镇政府及财政应当承担什么事务,不应当承担什么事务,应当重点支持什么事务,等等。根据乡镇财政职能,我国乡镇财政支出范围主要集中在四个方面;一是乡镇政权建设;二是乡镇社会公益事业;三是农村社会保障;四是非竞争性和非经营性的公共投资。同时,对上述四个方面财政支出的有关内部结构要进行必要的调整。

  1.精简基层政权机构,节减行政支出

  当前,乡镇行政区划不合理,乡镇规模偏小,乡镇机构庞大,财政供养人员过多,政府职能错位,资源利用效率低是造成乡镇运行成本过高、行政经费增长过快的根本原因。因此,全面深化乡镇机构改革,转变政府职能,精减机构,减员增效,是解决乡镇行政经费开支过大的治本措施。

  (1)调整行政区域,撤乡并镇,走城镇化道路。当前,我国乡镇设置过多,规模过小,致使资源配置不合理,学校、医院等公共设施重复建设,共享率低,浪费严重。因此,我们要按照市场经济发展的要求,紧紧抓住加快城市化和城镇化建设步伐这一契机,本着资源共享、合理配置资源的原则,根据交通条件、人口、区域面积、经济总量等因素,重新对乡镇行政区划进行调整,建设小城镇,走城镇化道路。这样,一方面,可以从根本上达到精简乡镇机构和人员的目的,把“吃皇粮”的人员压缩到最低点,从而减少人员开支;另一方面,利用小城镇的聚集效应,可以扩大城镇规模,从而最大限度地提高城镇人口对道路、供水、供电、环境等基础设施和商场、学校、医疗、文化等服务设施的共享率和资源利用率,从而达到减少重复建设、节减财政开支,提高财政资金使用效率的目的。

  (2)转变乡镇政府职能,彻底解决政事、政企、事企不分问题。对乡镇政府的职能要按照市场的要求进行重新界定,乡镇政府的职能及管理方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调控、间接管理上来。把政府不该管的事彻底分离出来,属于市场的还给市场,属于企业的放给企业,属于社会的交给社会,属于村组织管理的让给村组织管理。同时,必须把原前事业机构具有的行政职能全部剥离,一切权利还给乡镇政府,做到政事、政企、事企彻底分开。此外,县级政府要加大放权力度,除少数部门外,县级职能部门应将相应的人、财、物之权下放给乡镇政府管理,使乡镇政府拥有完整的职能,真正做到乡事乡管,乡财乡理。

  (3)深化机构改革,大力精减人员,减轻乡镇财政负担。要按照小政府大社会的原则,对乡镇现有的内设机构进行撤并转,调整乡镇内设机构,确保乡镇内设机构功能健全、精简高效。在乡镇机构精简的前提下,分流精减乡镇干部,精简的目标是人员减半。通过精减机构、减员增效,达到节减人员开支,缓解乡镇财政压力的目的。

  (4)严格控制经费支出。一切开支都要严格按照财务制度和批准的预算办理,一切开支都要置于严格的财务、审计监督之下,对任何违反规定的行为都要依法严惩。

  2.调整事业布局,优化社会公益事业支出结构

  乡镇社会公益事业支出属于乡镇财政供给范围之内,乡镇财政应对基础教育、卫生防疫等纯社会公益事业给予经费上保障。但是,对社会公益事业的内部支出结构要进行必要调整。一是优化事业发展布局。要按照市场经济和社会发展的需要,根据事业发展的内在规律,对乡镇事业布局结构进行调整,彻底打破按行政区划和行政隶属设置事业单位的传统模式,对重复设置、任务交叉、效益低下的事业单位,要进行机构撤并和人员分流,提高事业发展和经费使用效益。比如对乡镇教育布局的调整,现在有些地方教育布局不合理已成为增加乡镇财政负担的一个重要方面。据某市调查资料反映,目前一些村小学师生比例仅为1:7左右,个别村小学只有20-30个学生。如果师生比例按照1:15进行配置,可分流50%以上的教师,缩减一半校舍和相关办公、维护费用。因此,要通过调整教育布局,适当合并现有的一些学校或教学点,扩大学校规模,调整和清理不合格教师,以达到减少乡镇教育支出,提高乡村办学效益和办学质量的目的。二是对不属于公共支出范围的事业单位,比如一些民办公助的站、所,应通过不同方式限期与财政供给脱钩,逐步推向市场,使其自负盈亏。

  3.财政要保障非竞争性和非经营性的基础设施和公共设施建设

  乡镇范围内的基础设施和公共工程主要是指道路、桥梁、农田、水利、消防基础设施和乡镇(小城镇)的公共设施。保证这些基础设施和公共设施建设的支出,是建立公共财政的客观要求,同时也是我国农村经济发展的客观现实和基层政府的职能所决定的。我国农村经济发展基础薄弱、起点较低,在这个阶段,政府的作用尤其重要,因此,乡镇财政要加大对这些基础设施和公共设施的支持力度,为农村经济发展创造一个良好的外部环境。

  (二)改革预算编制方法,构建乡镇支出预算新体系

  科学、合理的支出预算编制方法是加强乡镇财政支出管理的重要政策工具。改革支出预算编制的目标是:细化支出预算编制内容;将预算支出按单位和功能进行分配;建立零基预算编制方法。

  1.实行部门预算。部门预算是指一个部门的所有经费支出都按照统一的要求、统一的报表格式,编制统一的预算。编制部门预算是公共支出预算通行的做法,通过编制部门预算,一是细化支出预算编制,提高预算的透明度,有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”,便于立法机构对预算的审查和监督;二是强化预算的约束力,能够有效防止挤占挪用财政资金现象,有利于提高预算管理水平;三是实行统一的支出预算,便于集中财力,统筹安排,有利于推行乡镇综合财政预算管理。

  2.推行“零基预算”。传统的乡镇财政支出分配一直采用“基数法”,这种方法虽然比较简便,但实际执行结果往往造成支出刚性增长,不利于财政宏观调控。“零基法”则不同,主要是根据各单位履行的职责、发展目标和人员配备等宏观因素确定资金使用额度,而不以基数作为预算分配的主要依据,一切从“零”开始。与“基数法”相比,“零基预算法”在支出预算分配上更具有公正、公平和合理性,因此,在编制乡镇财政支出预算时,应逐步采用零基预算法。

  (三)创新管理机制,探索乡镇财政支出管理新方式

  1.推行政府采购制度

  推行政府采购是强化财政管理职能,加强财政支出管理,提高财政资金使用效益的重要途径,是有效实现宏观调控和保护国内工业的重要手段,也是我国经济走向世界的客观要求。推行政府采购制度对乡镇财政支出管理的意义是:

  (1)有利于强化支出预算约束,提高乡镇财政资金的使用效益。

  ①实行政府采购,通过公开招标,公开竞争,货比三家,好中选优,使有限的财政资金可以购买到物美价廉的商品或商效优质的服务,大幅度节减乡镇财政支出。

  ②实行政府采购,减少了流通环节,省去流通环节费用。同时,批量采购降低了商品的购进成本,提高了财政资金的使用效率。

  ③实行政府采购,通过采用公开招投标方式,按招投标程序参与市场竞争,一方面项目预算可通过合同法律化,从而解决项目决算突破项目预算的老问题;另一方面对商品、服务价格可以深入了解,从而有利于细化预算,强化预算约束。

  ④政府采购制度是以财政预算资金的直接支付方式和国库的单一帐户制度为前提,实现了预算指标和预算资金的分离,财政就能对公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督,保证财政对预算资金的流量和流向的控制。

  由此可见,推行政府采购制度对我国加强乡镇财政支出管理有重要的意义,是实现节约支出、制止浪费、“少花钱而多办事”的最好途径。

  (2)有利于从源头上抑制各种腐败现象,提高乡镇政府的信誉和威信。

  目前我国尚处于经济体制转轨、法制不很完备的社会主义初级阶段,在此背景条件下,传统财政支出体制中“公款消费、分散采购、暗箱操作”的内在缺陷往往成为各种贪污腐败行为的“诱因”,导致党员干部误人歧途的“土壤”和“温床”。不难发现,正是由于传统财政支出管理具有“暗箱”操作的特色,大肆收受“回扣”、请客送礼、索贿受贿、损公肥私等不良现象才到处泛滥并屡禁不止,这不仅使国有资产遭受巨额损失,更为严重的是败坏了国家政府形象,从而危及社会经济秩序和政治稳定。政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分,实行统一、规范的政府采购制度,特别是公开招标方式,便于政府的各项采购活动在公开、公平、公正的高透明度环境中运作,形成财政审计、监察、供应商以及社会公众等全方位参与监督的机制,从源头上有效地抑制各种腐败现象,提高政府信誉,树立政府廉洁奉公的良好形象。

  2.实行国库集中支付制度

  实行国库集中支付制度对加强乡镇财政支出管理的意义在于:

  (1)有利于库款调度。实行国库集中支付制度后,支出单位的财政资金都集中存放在乡镇国库,有利于乡镇财政部门对资金加强统一调度和管理,使库款调度更加灵活。同时,也将从根本上改变目前财政资金管理分散,各支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。

  (2)有利于财务监督。乡镇财政内部实行预算的编制、执行和监督相对分开,从机制上防止营私舞弊。乡镇财政、支出单位、结算银行都持有可以相互核对的资金支付帐册,预算执行规范透明。有利于加强对财政资金支出全过程的监督和管理,杜绝不合理的支出,提高财政资金的使用效益。

  (3)有利于强化支出预算的约束力和预算执行管理。实行国库集中支付制度后,一方面,乡镇财政要严格按支出预算办理财政资金的支付,有利于强化预算约束;另一方面,支出单位按其部门预算与供应商或劳务提供者签订支付合同,不需要像以往那样要等乡镇财政部门把资金划拨到帐户上以后才能支付,有利于部门预算的及时执行。

  (四)强化监督,健全支出监控新机制

  1.加强乡镇人大对乡镇财政预算及执行情况的监督。对本级人代会通过的预算,必须严格执行,不得随意变更。如遇特殊情况需要增加支出,或减少收入应编制预算调整方案,按法定程序提请乡镇人大主席团批准。乡镇财政要坚持每季向乡镇人大主席团汇报一次预算执行情况,年终向人代会汇报决算情况。乡镇人大要严格审议年度财政预算,平时要加强财政预算执行的监督。

  2.加强县级财政对乡镇财政的监督指导。县级财政部门要制订出一套规范的、系统的财经制度和纪律,使乡镇财政工作有章可循、有规可守。

  3.健全乡镇财政审计制度,主要是健全乡镇财政收支情况年度审计和乡镇主要领导离任审计制度。县级审计部门要通过对乡镇财政年度收支情况的审计检查,规范乡镇财政的收支行为,督促其按《预算法》和有关财经政策法规办事。对检查中发现不按《预算法》办事,违反财经法规办事的领导和有关责任人要依法追究责任。加强离任审计,审计结果作为组织部门考察使用干部的一项重要依据,任期内出现赤字或违反财经法纪现象的不得离任,也不予重用。通过对乡镇主要领导的离任审计,明确领导责任,切实改变政府财政行为短期化的倾向。

  4.进一步深化财务公开制度,接受群众监督。乡镇财政收支情况公开要彻底。特别是对各种列出的事由、内容、数额、经办人、审批人等都要详细公开。 

来源:财经论丛2002年07月 
文章录入:中立诚会计师事务所    责任编辑:中立诚会计师事务所   
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