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未来5-10年我国财政社会保障支出趋势分析
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:39
一、“九五”时期社会保障支出分析

  “九五”期间我国社会保障支出的规模和增长情况,有以下几个比较明显的特点:

  一是社会保障支出增长明显超过财政总支出的增长速度,在财政支出中所占比重迅速增加。1996年,社会保障支出662.31亿元,占当年财政总支出的8.34%。这一比重在1997年略有下降,自1998年以后又迅速上升。2000年社会保障支出的规模达到1922.37亿元,占当年财政总支出的比重增加到12.10%。“九五”期间,社会保障支出年均递增30.53%,而同期财政总支出的年均递增率仅为18.94%。

 
  二是中央财政社会保障支出的增长快于地方财政社会保障支出的增长,地方依赖中央的态势越来越严重。从支出总量来看,1996年中央支出仅占15.09%,而地方支出占84.91%。从1998年起,中央支出比重逐渐上升,到2000年两者已基本持平,分别为49.59%和50.41%。从增长速度来看,“九五”期间中央支年均递增75.75%,而同期地方支出年均递增仅为14.57%。分项目来看,1998—2000年,全国财政“两个确保”支出总计1097.58亿元,其中中央财政占75.8%,地方财政仅占24.2%;从增长速度上看,1998—2000年全国财政“两个确保”支出增幅为年均103.6%,中央财政支出的增幅为123.7%,而同期地方财政支出的增幅仅为62.3%。
 
  三是从社会保障支出的结构来看,公费医疗支出及行政事业单位离退休经费的增长相对平缓,抚恤和社会福利救济费支出增长较快,社会保障补助支出增势迅猛。“九五”期间,由于各级财政大力控制公费医疗经费增长,公费医疗支出年均递增率已由“八五”期间的20.5%降低为11.61%;行政事业单位离退休经费基本与工资同步增长,年均递增率为10.77%;随着城市居民最低生活保障制度的建立,近几年抚恤和社会福利救济费支出逐年增加,已由“八五”期间年均增长16%提高到18.08%;从1998年起,为确保国有企业下岗职工基本生活,确保企业离退休人员养老金按时足额发放,各级财政拿出了巨额资金,使社会保障补助支出迅猛增长。1998年全国此项支出为141.19亿元,1999年达到306.68亿元,占社会保障支出的比重从14.65%增加到24.64%;2000年达到586.90亿元,比重进一步上升到36.18%。
 
  四是在社会保障补助支出中,财政对基本养老保险基金的补助支出比国有企业下岗职工基本生活费补助支出呈现出更快的增长势头。1998年,国有企业下岗职工基本生活费补助支出占社会保障补助支出的比重为72.58%,1999年下降为38.83%,到2000年,进一步下降到34.33%;同期财政对基本养老保险基金的补助支出的比重从14.63%增加到53.60%。
 
  总的来看,“九五”期间社会保障支出从1998年以后迅速增长,但这种增长具有一定的阶段性。一是为配合国有企业改革和三年脱困攻坚战,从1998年开始实行的“两个确保”工作暴露了传统社会保障制度的弊端,大部分地区基金收不抵支,财政兜底性支出从无到有,从小到大。二是为扩大消费需求,拉动经济增长,1999年较大幅度提高中低收入人群的收入水平,所需资金主要由财政负担。三是1998年11个行业养老保险系统统筹下划地方管理后,因调整缴费率和军工等行业困难造成的缺口由中央财政负担。随着经济增长的恢复和稳定,社会保障体系的日益完善和管理水平的逐步提高,若不出现意外情况,进入“十五”时期后,财政社会保障支出的增长将会呈现相对稳定的态势。
 
  二、影响未来社会保障支出的主要因素
 
  1、宏观经济和就业形势。“十五”期间,经济增长速度预期为年均7%左右,从劳动力供给的角度来看,新生劳动力供给总量将升至峰值,达到4650万人,农业剩余劳动力已超过1.5亿人,“十五”期间估计每年还将新增500—600万人;从劳动力需求的角度来看,“十五”期间,全国新增城镇就业和转移农业劳动力均达到4000万人,城镇登记失业率控制在5%左右。这就意味着,一方面,我国经济持续快速增长以及城市化进程加快,西部大开发的实施等,可以提供大量的就业机会,各项社会保险基金收入随参保人数以及参保人员工资收入的稳定增长应呈较快增长的势头,但由于大量的农村剩余劳动力涌向城镇,城镇劳动力供大于求的总量失衡状况会持续存在,总量性失业将是矛盾的主要方面;另一方面,由于我国加入WTO以及产业结构调整和企业改革步伐的加快,结构性失业也将大量存在,下岗、失业人员会保持在相当规模,下岗、失业保障支出的压力会比较明显。
 
  2、老龄化趋势。据劳动保障部最新预测,2000年我国60岁以上人口占全部人口的比例为13.8%,2005年为14.3%,2010年为15.5%,这一比例在2030年前增长最快,2030年达到24.5%,此后逐渐趋缓,到2050年这一比例将增加到25.6%。在未来5—10年间,人口老龄化的速度还较为平缓,当期养老金支出不会超常增长,但2010—2030年间人口老龄化速度加快,并在2030年左右达到峰值。因此,要在未来5—10年间充分利用经济高速增长和居民储蓄增加的契机,为老年人提供养老保险,保持社会的稳定发展,并加快资金积累,在老龄化高峰到来前积累足够的资金,防止将来出现老年危机。
 
  3、社会保障制度改革趋势。2000年,国务院专门制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,决定从2001年起在辽宁及其他省(自治区、直辖市)确定的部分城市进行试点,3年后在总结经验的基础上推进全国社会保障制度特别是养老保险制度的改革。试点的主要内容,一是在确保基本养老金按时足额发放、退休人员待遇不降低的前提下,调整基本养老保险基金结构,将过去按11%记入个人账户改为按8%记入个人账户,完全由个人缴费形成,并实行实账运行,与统筹基金分账核算、单独管理。二是在做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的前提下,逐步推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。上述改革措施若如期在全国推广实施,对全国财政将会带来很大的压力。因为做实个人账户而形成的统筹基金缺口、特困企业与其下岗职工解除劳动合同关系所需支付的经济补偿金等都需要财政提供必要的支持,同时出中心未就业的下岗职工大部分会转入失业保险,也将增加失业保险支出的压力。城镇职工基本医疗保险制度和公务员医疗补助制度将在“十五”期间逐步推开,由此也会增加相应的支出。
 
  三、今后5—10年社会保障支出需求预测和分析
 
  根据上述分析,我们对今后5—10年主要的社会保障支出项目进行了初步测算。
 
  1、基本医疗保险支出。实行职工基本医疗保险制度改革后,现行由财政按照公费医疗享受人数及统一定额标准安排经费并由单位所在地公费医疗管理部门集中管理或单位自行管理的方式,将改为由单位按职工工资总额和当地规定的缴费比例向税务机关医疗保险经费机构缴费并由经办机构负责管理的方式,单位缴费所需经费由财政按单位缴费比例在核定部门预算时集中统一安排。假定财政供养人口中参加职工医疗保险的人数年均递增3%,人均工资年均递增8%,单位缴费6%,可推算出,2001—2010年基本医疗保险支出总规模累计将达到4071亿元,其中“十五”时期累计为1506亿元,2001年为241亿元,2005年为369亿元,2010年为628亿元,年均递增11%。
 
  2、抚恤和社会福利救济费。“十五”期间,要加快完善城市居民最低生活保障制度,各级财政将进一步加大对城市居民最低生活保障方面的资金投入。假定未来5—10年抚恤和社会福利救济费增长仍保持“九五”时期的增长速度(18%),可测算出2001—2010年抚恤和社会福利救济费支出总规模累计将达到3064亿元,其中“十五”时期累计为932亿元,2001年为130亿元,2005年为253亿元,2010年为578亿元,年均递增18%。
 
  3、行政事业单位离退休经费。在未来5到10年内,受到人口老龄化影响,行政事业单位离退休人员的数量将会迅速增加,随之增长的行政事业单位离退休经费也会对财政支出造成巨大压力。假定未来5—10年间离退休人员的增长速度与“九五”时期持平(8%),考虑到增人增资、工资晋档及调标等因素,可推算出2001—2010年行政事业单位离退休经费支出总规模累计将达到12630亿元,其中“十五”时期累计为5096亿元,2001年为867亿元,2005年为1185亿元,2010年为1754亿元。
 
  4、对基本养老保险基金的补助支出。财政对基本养老保险基金的补助支出取决于基本养老保险基金的收支缺口状况。从短期看,养老保险基金收支缺口是当前企业经营状况不佳、基金征缴管理和支出控制不力以及统筹层次过低等问题造成的;从长远看,养老保险基金收支缺口与体制转换和老龄化加快有着密切联系。根据不同的假设条件,我们进行了初步测算。假定“老人”(基本养老保险制度改革之前已经离退休的人员)、“中人”(基本养老保险制度改革之前参加工作、改革之后退休的人员)仍实行老办法,“新人”(基本养老保险制度改革之后参加工作的人员)按个人缴费8%做实个人帐户,则社会统筹基金收支缺口会进一步加大,2005年累计缺口1661亿元,2010年4802亿元(现值2800亿元,以2000年初为现值时点,下同),到2030年累计缺口将增加到93680亿元(现值2万亿元)。如果考虑“中人”个人账户也按“新人”办法做实,那么老龄化高峰前后当年养老金流量缺口会更大。
 
  我们估计,如果维持现行制度,未来10年结构性收支缺口预计将达到4700亿元。如果按个人缴费8%做实个人账户,前面测算的未来10年社会统筹基金滚存赤字4802亿元还会因结构性缺口而进一步放大,财政需安排的实际补助数也可能会远远大于这一数额。在测算未来5—10年财政社会保障总支出时,我们暂且以结构性缺口4700亿元作为计算财政对基本养老保险基金补助的依据。
 
  5、对下岗职工基本生活保障和失业保险基金的补助支出。随着国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险的逐步并轨,在前者支出逐渐降低的同时,失业保险基金支出压力将逐年加大,两者合计的支出规模将随着失业率、失业人口及人均失业保险金的变动而变动。2000年财政用于下岗职工基本生活费和失业保险基金的补助支出为212.16亿元,假定失业率在今后10年每年上升0.2个百分点、从业人员年均增长2%、人均失业保险金每年增长3%,财政这项支出在未来10年内累计将达到2964亿元,“十五”时期累计为1268亿元,其中2001年为225亿元,2005年为284亿元,2010年为380亿元,年均递增6%。
 
  除上述社会保障主要支出项目外,假定其他社会保障补助支出维持“九五”期间的增长速度(9%),则未来10年其他社会保障补助支出累计为1051亿元,“十五”时期累计为414亿元,其中2001年为69亿元,2005年为98亿元,2010年为150亿元。
 
  总的来看,根据预测,未来10年社会保障支出累计将达到28484亿元,“十五”时期累计为11117亿元,其中2001年为1857亿元,2005年为2628亿元,2010年为4139亿元,年均递增9%。从内部结构来看,行政事业单位离退休经费支出虽然总量最高,但所占比重将从2001年的46.68%逐渐下降到2010年的42.29%;基本医疗保险支出所占比重持平,略有上升,2001年为12.96%,2010年为15.17%;抚恤和社会福利救济费增幅较快,所占比重,2001年为7.02%,2010年为13.96%;社会保障补助支出的比重将稳中有降,基本保持在30%左右。
 
  与此相关的是,未来5—10年的财政状况是否有能力满足这样巨大的资金需求。根据有关资料,预测如下:假定未来5—10年财政收入维持年均递增10%的水平,预计10年累计财政收入234916亿元,其中“十五”时期累计90060亿元,2001年为14760亿元,2005年为21570亿元,2010年为34739亿元;财政支出年均递增9%,预计10年累计财政支出263358亿元,其中“十五”时期累计103928亿元,2001年为17358亿元,2005年为24440亿元,2010年为37604亿元,其中农业、科技教育、国防费等增长速度较快,预计都会超过财政支出平均增长速度。初步测算,“十五”期间仅社会保障、西部大开发、国有经济布局战略调整、城市化、科技教育、农业等六个方面,平均每年需要的财政支出就达10000亿元以上,接近目前全国一年的财政收入水平。
 
  通过以上数据,我们可以看出,在未来5—10年内,社会保障支出占财政收入的比重将在2001年12.58%的基础上逐年下降,基本保持在12%左右;社会保障支出占财政支出的比重也将基本保持在10—11%之间。社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增长速度同步,略低于财政收入的增长速度。因此可以得出这样的一个基本判断,即在未来5—10年间,从总量的角度来看,财政收入的增长能够基本满足日益增长的社会保障支出的需要。这也表明,随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立和完善,财政支出结构尚有进一步调整的空间,使整个社会保障支出占财政支出的比例达到15-20%。
 
  四、政策建议
 
  总的来看,在未来5—10年间,当期社会保障支出不会构成过大的压力,但从长期趋势来看,社会保障支出特别是养老保险支出的压力非常突出。从现在起,我们必须未雨绸缪,在完善各项社会保障制度,最大限度地挖掘制度本身潜力的同时,多渠道筹资,扩大和充实全国社会保障基金,最终建立稳定可靠的社会保障筹资机制,保证社会保障制度与财政制度的协调、持续和稳定运行。具体可采取如下政策措施:
 
  (一)完善社会保障制度,堵塞管理漏洞,提高社会保险基金收支的自我保障能力
 
  从近期来看,养老保险基金收支矛盾与体制转换(即个人账户做实)和老龄化问题关联性并不强,其收支缺口主要是结构性问题形成的;失业保险如果能够做到应收尽收,更不应该存在基金收支缺口问题。因此,今后一段时期内,应该从完善社会保障制度本身入手,提高社会保险基金收支的自我保障能力。
 
  1、强化社会保险基金征缴,提高征缴率。规范社会保险费的征缴管理程序和方法,真正建立起“税务征收,财政监督,社保审核,银行发放”的新型社会保险基金运行机制。认真解决缴费基数的核定问题,按列入成本、费用的全部工资核定企业缴费基数,并结合企业所得税应税所得额进行复核,取消地方自行制定的对某些高收入企业缴费基数确定上限的做法。结合个人所得税应税所得额核定个人缴费基数。全面实行全额征缴,杜绝协议缴费、随意减免等各类违规行为。同时,应继续清理欠费,重点解决欠费大户的欠费问题,确保其不再发生新的欠费。
 
  2、认真清理支出项目,严格控制支出标准和范围。各地应按国务院统一部署调整基本养老金待遇水平,不得自行调整社会保险待遇水平和支出项目,或采取一次性支付失业保险金等不规范做法,更不能从基金中提取管理费。同时,遏制提前退休行为,并选择适当时机逐步提高退休年龄,避免对养老金支出带来更大的压力。办法是将现在的退休年龄确定为最低退休年龄,而将法定退休年龄逐步提高,职工可以在达到最低退休年龄后退休,同时相应调整养老金水平。
 
  3、扩大社会保障制度的覆盖面,提高统筹层次。在进一步提高私营企业和三资企业参保率的同时,认真研究并力求尽快将统筹层次提高到省一级,并创造条件向全国统筹过渡。同时,把提高统筹层次与调整财政体制结合起来,以平衡各级政府之间的利益。在统筹层次尚难提高的地区,可考虑先建立调剂基金,以缓解结构性缺口的压力。
 
  4、将住房公积金与基本养老保险个人账户合并,以减轻支付压力。考虑到住房公积金用途较为单一,且积累快,闲置多,而养老保险做实个人账户存在巨大缺口,建议研究合并住房公积金和养老保险个人账户的可能性及其具体方法。初步设想是修改现行规定,只允许借用住房公积金购建自住住房,并以住房公积金个人账户为基础建立并做实养老保险个人账户,而现有的养老保险收入继续全部用于保当期发放。当然要对现有的单位和个人住房公积金和养老保险缴费比例进行必要的置换和调整,甚至可以适当降低。
 
  5、在做实个人账户的前提下,对养老保险个人账户实行多元化投资运营,通过基金本身的增值机制壮大基金规模。
 
  (二)认真分析区域间财力差异,推动地方大力调整支出结构,增加社会保障支出
 
  在现行的社会保障制度下,认真分析东、中、西部地区之间及其内部的财力差异,对地方财政的承受能力作出客观评价,采取得力措施,促使地方各级财政进一步加大调整财政支出结构的力度。
 
  从中央财政来看,除发生提高中低收入人群收入水平等特殊增支情况外,对地方财政的补助资金应基本维持现有规模。同时,要进一步完善中央对地方专项转移支付资金的分配方式。在具体测算和资金分配过程中,要兼顾公平与效率,既考虑地方资金需求情况,又与地方财政努力程度和工作成效挂钩;资金分配重点向财政确有困难的地区倾斜;在分配方式上坚持公开、合理、规范的原则,继续采用制度化、公式化的方法,提高分配的透明度。
 
  同时,为促使地方政府切实加大社会保障投入,保证中央拨付和地方财政安排的资金及时到位,避免挤占挪用,各级财政应认真落实财政社会保障补助资金专户管理办法,在国库内开设财政社会保障补助资金专户,实行封闭运行,专款专用。
 
  (三)拓展筹资渠道,扩大和充实全国社会保障基金
 
  鉴于今后一个时期内社会保障资金的供求矛盾很大,尤其是基本养老保险制度的转轨成本在今后相当长时期内必须逐步加以解决,为保证社会保障对象基本生活所需支出,须研究拓展新的筹资渠道,在我国建立起以社会保障税为主体、以多种筹资手段为辅助的社会保障筹资体系。2000年底,国务院已正式成立了全国社会保障基金理事会,并于2001年6月正式颁布实施减持上市公司国有股筹集社会保障资金办法。这标志着多渠道筹集社会保障资金工作的正式开始。要按照国务院的部署,积极稳妥地减持国有股,努力争取财政多收超收,整合政府彩票发行,适时开征财产税、遗产税等新的税种,按照国际惯例开展全国社会保障基金的多元化投资运营,扩大和充实全国社会保障基金,为全国社会保障体系的可持续发展建立真正的后备基金

作者/来源: 蔡社文 
文章录入:中立诚会计师事务所    责任编辑:中立诚会计师事务所   
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