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建立政府财政支农资金投入稳定增长机制
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:37

    按目前的统计口径,财政支农支出主要包括农业基本建设、农业科技三项费用、农业科研、支援农村生产、农业综合开发、农林水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫和农业税收减免等项支出。我国政府对农业的财政资金支持总量仍是低水平的,政府财政支农资金投入结构存在诸多不合理之处,政府财政支农资金管理体制也不够完善,资金使用效果不理想。建立政府财政支农资金投入稳定增长机制是完善国家对农业支持和保护体系的重要方面。


    一、政府财政支农资金使用与管理中存在的突出问题

    1、政府财政支农资金投入总量不足。尽管“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大,但与我国农业的重要地位和发展要求相比,政府对农业的支持总量仍是低水平的。如果按WTO协议计算口径,把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内,1996-2000年,我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元,分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径,发达国家的支持水平约为30-50%,巴基斯坦泰国印度巴西等发展中国家约为10-20%。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中,我国使用了6种(政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助)。“黄箱”支出在1996-1998年计算基期内年均297亿元,占农业总产值的1.23%,与谈判允许的8.5%(1740亿元)相比,我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。

    2、政府支农资金投入结构存在诸多的不合理之处。一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右,而用于建设性的支出比重不高。二是在财政农业建设性资金中,用于大中型带有社会性的水利建设比重较大,而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。1996-2000年,中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1100多亿元,约占中央农业基本建设投入总量的70%。1996-2000年,中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元,占同期中央农业基本建设投资的14.3%。水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业,其投入长期以来一直统计在农业投入中,一定程度上夸大了政府农业投入的规模。三是在政府农业投入中,直接用于流通环节的补贴过高。1998年以来,政府支农业投入中,每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500-700亿元之间,占政府农业支持总量的30%以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目,如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等,或者没有财政立项支持,或者缺乏足够的投入保障。

    3、政府财政支农资金管理体制不完善,资金使用效果不理想。一是财政支农投入高度依赖中央政府,中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清,地方政府对农业的投入严重不足。中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65%。地方财政尤其地(市)、县级以下财政大多为吃饭财政,自身财力连“吃饭”都不能保证,很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势,1991年为9.6%,1995年为7.9%,到2000年下降为6.6%。农业和农村经济发展既是中央政府的事权,也是地方政府的事权。什么项目应由中央政府投资,什么项目应由地方政府投资,对此没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性,地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。二是财政农业支出实行分块管理,部门分割严重,有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多,农业财政支出分部门管理。这种管理模式存在问题是,不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉,但由于分属不同部门管理,因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清,政出多门,多头管理,力量分散,不利于统一监督、管理和协调,不能形成合力。三是政府财政支农资金使用监督机制落后,资金使用效果差。目前,政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限,审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够,存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标,重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞,使得很多项目的实施效果较差。

    二、完善政府财政农业投入政策的若干建议

    1、继续加大农业基本建设投资力度。1998年以来,国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70%以上,而正常年度预算内基建投资不足30%。显然,靠发行国债筹集资金不是长久之计。中央预算内农业基建投资已连续4年没有新的增长。与中央财力增长相适应,应逐年增加一部分中央预算内投资,重点用于农业建设,保证农业投资有一个正常稳定的来源,确保中央农业基建投资保持在较高水平。

    2、逐步减少对流通环节的补贴,建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民的收入的直接补贴。2001年,全国粮食风险基金302亿元,如果这一部分资金由补贴流通领域转为直接补贴农民,相当于2001年农业税农业特产税的金额。国家可以继续保留保护价这一指导性价格,但粮食市场是放开的,国有粮食购销企业与其他经批准入市的企业一样,进入农村市场,随行就市收购粮食,国家不再对国有粮食购销企业进行补贴。当市场粮食价格低于保护价时,由国家将市场价与保护价的差价直接补贴给农民。补贴的重点是粮食主产区,补贴的依据是种粮面积和粮食商品量。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。这种补贴方式,一方面可以形成对农民收入的直接补贴,另一方面鼓励、支持农民、农业生产者使用优良品种,是一举两得的方式,可以随财力的增强逐步扩大,在重点产区建立良种推广补贴制度。对农民购买农机及农用燃油等投入品也可以给予一定的补贴。三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。我国政府已作出了不使用农产品出口补贴的承诺。2001年中国粮食、棉花出口补贴26.7亿元,加入WTO以后,中国承诺不对农产品出口实行补贴政策,可以考虑将这一部分补贴转为对产粮、产棉地区农民的直接收入补贴。四是增加对农民的生态环境补贴。要抓住粮食仍供大于求的有利时机,增加对农民退耕还林还草的补助。对渔民和牧民生态移民和转产转业等,也应给予直接补贴。五是继续加大对受灾地区农民的收入补贴。2001年,针对全国受灾情况,国家大幅度增加对农牧业税灾歉减免,共减免50亿元。按照目前的国家财政收入增长状况,加大农牧业税减免还有一定的空间。

    3、充分利用WTO的“绿箱”政策,增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。一是逐渐增加农业科研和推广投资。集中支持农业基础研究和公益性项目,尤其是动植物品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究,增加科技储备,加速农业科技进步。进一步加大种子工程、畜禽水产良种工程、动植物保护体系建设投入,加快品种引进和改良。扶持建设农业科技示范园区和现代农业示范基地,加快农业现代化步伐。加大对农业科技推广项目及服务体系建设的支持力度。二是增加对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系和农产品质量安全体系的投入。三是积极支持农业结构调整。加快高效、专用农产品生产基地建设,发展名、特、优农产品生产。支持我国有比较优势的畜牧、水产和蔬菜、水果、花卉等产品改进品种,提高质量。要重点向优势产品优势区域集中投资。

    4、调整水利投资方向和重点,建立稳定的水利支农投入渠道。目前,水利支农投资缺少统一、长远的规划和考虑,大部分资金被应急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程项目上,对农业节水技术推广、生态环境不断恶化等问题重视和投入不够。应适时调整水利投资的方向和重点,加大水利支农资金投入力度。

    5、逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。特别要重点支持与农业生产和农民增收关系密切的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏等农村小型基础设施建设。

    6、整合财政支农投入,完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合,相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确,以确保农业财政资金的有效配置。

    合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。在投资责任方面,总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目,其投资、建设、管理和职责完全下放给地方;属于中央项目的,其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责,也可通过某种方式委托地方建设或管理。建立规范的政府财政支农资金管理制度,包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。

    7、拓宽支农资金来源渠道,建立多元化的投融资体制。2000年我国全社会农业总投入是1.2万亿元,其中:农业信贷投入占40%,农民自筹投入占37%,各级政府投入占17%,其它投入(包括上市公司、城乡企业、外资等)仅占6%。这说明,工商企业、资本市场、外商投入农业的资金非常少。从发展趋势来看,我国通过鼓励社会投资者投资农业、发展证券市场、利用外资筹集农业发展资金还大有潜力可挖。要逐步建立以农民个人投资为主体,国家财政性投资为引导,信贷、外资等各类资金为补充的多渠道、多元化的农业投资格局。为了提高社会资本投资农业的吸引力,需要通过发挥农业财政支持和导向功能,进一步建立农业投入的激励机制。要调整和优化农业财政支出结构,强化农业基础性投入。为吸引社会资金投向农业,国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励。要改变财政投入方式,减少政府直接办项目,加大对农民和社会办项目的补助。 

 
作者:韩俊 谢扬 来源:中国经济时报
 
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