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浙江公共财政支出结构的实证研究
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:36

  地方财政支出结构的优化与否不仅关系着地方政府能否在一定财力约束下有效地履行其职能,而且还影响到地方乃至全国社会经济结构的各个方面。因此,有意识地控制、完善公共财政支出结构并使之达到优化状态是地方财政主体活动的主要内容之一。本文试以浙江公共财政支出结构及现状分析为起点,并通过对西方国家地方财政支出结构的分析,剖析浙江财政支出结构中存在的问题,探讨公共财政体制下调整优化浙江财政支出结构的对策思路。 


  一、浙江公共财政支出结构及国际比较

  (一)浙江公共财政支出结构及变化情况

  改革开放以来,浙江财政支出结构的变化呈如下几个特点:

  1.经济建设支出在财政支出中所占的比重逐年下降。但随着市场经济的逐步建立和发展,政府职能不断转变,财政支出中经济建设支出所占比重从1982年的48.7%下降到2001年的34.6%。

  2.文教卫生支出是财政支出中的重要项目。改革开放以来,社会文教卫生支出增长较快,绝对数从1982年的5.82亿元增加到2001的163.63亿元。但其占财政支出的比重却呈先升后降趋势,从1982年的30.8%增加到1994年的32.2%,又下降到2000年的28.5%和2001年的27.4%。

  3.行政管理费占整个财政支出的比重逐步上升。随着国家管理社会的任务越来越重,行政管理费占整个财政支出的比重逐步上升,并在近几年迅速膨胀,从1998年的11.3%迅速膨胀到1999年的23.3%。

  4.社会福利支出在财政支出中比重很小。从1982年到2001年,浙江财政每年用于抚恤和社会福利救济费支出由0.42亿元增长到23.97亿元。从其占财政支出的比重来看,虽从1982年的2.2%增加到2001年的4%,但仍然很小。

  (二)浙江公共财政支出结构与部分西方国家的比较

  从美、德、英三国地方财政支出结构看,总体上具有以下特征:

  1.教育、社会保障和福利是地方财政的主要支出项目。其中教育支出在地方财政支出中所占比重美国和英国较高,分别达到29.8%和29.2%;社会保障和福利支出所占比重美国和德国分别高达17.5%、17.7%。此外,在主要支出项目中,美国德国侧重卫生保健支出,英国则侧重住房和社区设施支出。

  2.经济建设支出比重较小。三国用于燃料和能源、农业、工业和建筑业、交通和通讯等经济活动支出比重普遍较小,平均不到10%。

  3.在经济建设支出内部,交通和通讯支出所占比重较大。其中美国德国英国、分别为7.9%、4.4%、5.5%;而财政直接对工业和建筑业方面投资支出普遍较小,三国平均不到0.1%。

  4.一般公务支出比重较低。一般公务支出的比重都在10%以下,美国为3.2%,德国为6.1%,英国为5.5%。

  从可比性角度,将浙江与部分西方国家地方财政支出结构进行比较,不难看出以下几方面的差别:一是我省财政支出中经济建设支出所占比重远高于西方发达国家。浙江经济建设支出占整个财政支出的比重为34.6%,比美国州级财政高出23.1个百分点,比德国州级财政高16.8个百分点,比英国地方财政高7.1个百分点。二是一般公务支出占全部财政支出的比重处于一个比较高的水平。浙江行政管理支出占整个财政支出的比重达16.3%,分别比美国德国州级财政高13.1和10.2个百分点,比英国地方财政高10.8个百分点。三是在西方发达国家财政支出中,教育卫生保健支出大都占到1/3以上。浙江教育支出和卫生保健支出占财政支出的比重分别为18.13%和5.48%,合计为23.61%,比美国州级财政的53.3%低29.69个百分点;比德国州级财政30.7%低7.09个百分点;教育支出比英国地方财政29.2%低11.07个百分点。四是社会保障和福利支出比重偏低。浙江社会保障和福利支出仅占财政支出的4%,其比重分别比美国德国州级财政低13.5和13.7个百分点,比英国地方财政低9.2个百分点。

  二、浙江公共财政支出结构存在的问题

  改革开放以来,随着社会主义市场经济的建立和发展,浙江公共财政支出结构在向积极的方向转变。经济建设所占比重不断下降,社会管理支出比重提高,同时,社会福利和保障比重不断上升,文教卫生支出数额不断增加。但从总体上看,浙江目前的财政支出结构仍未摆脱计划经济体制的影响,与社会主义市场经济的发展和建立公共财政的要求不相适应,还存在以下问题:

  1.经济建设比重偏大,内部结构不尽合理。尽管浙江经济仍处于快速发展阶段,财政支持经济发展的任务还很重,但总的来说,财政用于经济建设的支出仍然偏大,需逐步降低其比重。另外,在经济建设支出中,用于非盈利性或微利性的基础设施、公共设施等的投入不足,例如,2001年浙江城市维护费为43.82亿元,只占当年财政支出的7.34%,与浙江城镇数量众多和积极进行小城镇建设的要求不相适应。

  2.行政管理费支出急剧上升,支出负担过重。行政管理费增长过快表明浙江公共劳务提供的成本过高,这不仅给整体财政支出的膨胀带来了压力,也会对社会经济的发展带来不利影响。因为行政经费的超常增长不仅会挤占急需的地方公共事务支出项目,也会挤占地方的直接生产性支出,必然会影响公共事业和地方经济的发展。

  3.价格补贴所占份额过高,软预算约束未能完全消除。在现有的价格补贴中,除少数补贴如副食品风险基金、教材课本补贴等具有公共产品性质外,其他许多补贴大都属于市场调节领域,特别是国有企业应由企业法人自己承担。浙江的国有企业亏损补贴2000年和2001年分别达54.80亿元和76.62亿元,占同期财政支出的11.27%和11.37%;价格补贴支出2000年和2001年分别为6.02亿元和7.28亿元,约占同期财政支出的1.4%和1.2%。

  4.文教卫生支出比重偏低,不利于经济增长方式的转变。文教卫生与一般的私人产品有区别,他们都具有明显的外部经济效应。从浙江近年来地方一般预算支出中文教卫生支出比重看,它们本来就不高,而且还呈下降态势,从1996年的30.5%降到2001年的27.4%。这一现象既不符合浙江"科教兴省"的战略,也不利于经济增长方式的转变。

  5.社会福利和保障支出明显不足,在一定程度上延缓了市场化改革进程。社会保障是现代社会实现公平的基本要求,也是保障稳定的重要支柱。但是由于财力不足等原因,社会保障的覆盖面过于狭窄,在城乡之间和不同所有制之间还存在着较大的差距,远未达到市场经济发展对建立社会保障制度的要求,这在一定程度上延缓了浙江市场化改革进程。

  三、调整优化浙江公共财政支出结构的基本思路

  1.逐步降低基本建设支出的比重。政府应主要运用间接的方式介入经济建设活动,以最大限度地发挥本地区居民和企业的作用,其经济建设的支出比重可逐步降低。但在目前乃至今后较长时期内,为了弥补市场缺陷,仍需要加强政府干预。政府投资要逐步退出一般竞争性的领域,减少生产性建设资金和企业挖潜改造资金,同时保持对非竞争性和非经营性公共投资的力度。第一,财政应转向自然垄断产业和高风险产业。政府要继续在能源、通讯、交通运输和农业等方面增加投资,提高基础产业的供给水平。对供水、排污水、煤气等公用事业,可以增加投资提高供给能力。另外,根据国民经济发展计划和国际发展前沿,政府可投资发展某些高技术产业,力争达到国际水平,提高浙江经济的国际竞争力。第二,财政要保持非经营性的基础设施和公共工程建设。包括增加对道路、桥梁、农田、水地等基础设施和城市公共设施的建设投资;保障对低收入者提供福利住房投资;逐步扩大调节外部经济的投资支出,如重视环境保护,加大对治理河流、空气污染工程和国土整治、城市绿化的投入等。

  2.缩减财政补贴范围。对涉及事关国计民生的基础产业和增强经济发展活力和后劲的新兴产业的国有和私营企业给予补贴,是西方财政支持经济发展的惯用手段。因此,浙江财政对涉及上述产业的企业给予适当补贴是非常必要的。但在对国有企业的亏损补贴方面,确有必要进一步改革补贴制度。大多数属于竞争性领域的国有企业,其亏损补贴应随着企业改革的推进予以逐步取消。同时,还要大力削减对城市居民的有关福利性补贴,而应重点对城市低收入者进行生活资助。

  3.降低行政管理支出比例。目前,应尽快制定出规范财政资金供应范围的政策和办法。严格控制人员编制和经费标准,实行编制与可用财力挂钩,坚决抑制财政供养人员及其经费增长过快的势头,逐步减少财政对有收入来源的事业单位的经费供给。规范政府组织结构建设,修订和完善政权组织法规,使各级政府结构的建设有法可依。对政府部门的设置、结构的个数、人员的多少、一个地区政府公务人员占总人口的比例、行政区域的设置等,要根据各地情况,从法律上进行规定,并严格执行,以此减少不断膨胀的行政费用。

  4.加大对科技、教育投入力度。从战略的角度考虑,浙江应进一步强化对教育和科技事业的投入,特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加。在教育、科技投入中基础教育、基础科研作为公共产品,应该完全由政府财政出资供应;对于高等教育、应用科学等部分地具有公共性质,属于准公共产品的投入,应该改变过去财政大包大揽的做法,将减下来的资金,用于发展基础教育和基础科研。

  5.逐步增加社会保障支出。一是要调节不同地区和居民的收入,提高收入分配的公平程度,保证丧失工作能力者、无职业收入者和低收入者的生活和健康需要,如下岗职工基本生活费、城市居民最低收入保证等。二是实行各种社会保险和社会福利救济,以及对欠发达地区的转移支付和扶贫支出等。 

作者:黄卫红 金月华 来源:《浙江经济》2003年第22期
 
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