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省级财政支出制度——委托代理关系下的分析(下)
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:36

  3.现实财政制度下的可能风险

  3.1 控制权、决策权与决策过程

  有限理性:“人大”的控制权

  《预算法》规定,地方政府财政支出的终极权力属于地方人民代表大会,其表现形式是一年一度的对财政预算和决算的审查和批准。然而就审查和批准每年一度的财政预算和决算而言,人民代表大会的作用主要是程序上的,因为每一位人民代表受制于有限的知识、洞察力、技巧和时间,同时不足一周的时间里,代表们要通过包括财政预算和决算在内的十几个甚至几十个草案,于是草案的通过往往是很自然的事情。


  实际上,对财政支出的控制权主要掌握在“人大财经委”手中,其控制权主要体现在两个方面:一是“财经委”在“人大”召开之前对预算和决算的初步审查,二是对政府预算调整的审批。与其他“人大”代表相比,财经委员有较高深的专业知识、洞察力、技巧和较充裕的时间,就时间而言,财经委员们大约有一个月的时间用于调查和审查预算及决算草案。财经委员对“草案”的审查是相当专业和深入的,他们要深入各个部门和领域进行调查,召开座谈会,并就有关问题向财政厅质询,因此预算草案的初审很难一次通过,政府要根据“财经委”的意见对“草案”进行反复修改。这种“初步审查”制度是目前财政制度的精髓,它基本上体现和保证了委托人的权益,使财政支出置于委托人的控制之下。

  尽管如此,“人大”在与政府的博弈过程中,仍难免处于不利的地位。“财经委”在初审中的知识、洞察力、技巧、时间和人力的有限性都远远大于政府,而且出于客观的或主观的原因,政府对“财经委”的信息通道会产生不畅甚至封锁,而政府以外的信息来源极其有限,这就决定了“财经委”对“草案”的初审只能是修正式的。还由于我国的政体是“人大”和政府必须接受党委的领导,两者之间有其利益和目标的一致性,因而“人大”对政府的财政预算和决算不可能做根本上的否定。所以说,尽管“人大”拥有法律意义上的控制权,但对政府的预算草案及预算调整很难构成实质性的影响,从这种意义上说,财政支出的决策权仍然掌握在政府手中。

  内部人控制:政府的决策权

  如前所述,政府在财政支出中拥有不受实质性影响的方案制定权,在缺乏事前合约和过程监督的条件下,这种权力的行使自然增加了内部人控制的可能性。

  内部人控制主要发生在协调过程中。预算无疑应该追求公共利益的最大化,然而各个部门都有自己的目标,都在谋求本部门预算规模最大化,就连分管各个领域的副省长,出于他们各自业绩的考虑,也必须谋求和保护各自领域的利益,因此在预算中难免出现各个利益集团及其利益代表者之间的冲突,于是协调就显得异常重要。尽管协调在决策中的必要性是毋庸置疑的,但丝毫不容忽视协调过程中出现的代理问题。由于决定协调的因素极其复杂,约束协调的成本太高,所以委托人几乎放弃了对协调过程的约束。由于协调还无法实现制度化、程序化、公开化并置于委托人的监控之下,感情和关系等非理性因素往往发挥重要作用,暗箱操作和局部利益膨胀的情况时有发生。

  内部人控制自然与个人偏好联系在一起。政府部门的个人偏好在决策中加以反映是不可避免的。在分权的条件下,在制度不断健全完善的过程中,为地方政府决策者创造性的发挥提供了空间和舞台,我们确实可以发现由于个人魅力和魄力而大胆进取、锐意改革、“为官一任,造福一方”的例子。但问题是,由于制度上的空白过大而不可避免地增加了机会主义行为,作为代理人,自然有自己的利益和政治经济目标,这些利益和目标不总是与委托人的利益和目标相一致,只有委托人与代理人在合约中施加的激励和约束才能使得代理人在首先追求委托人目标的同时实现自身的利益目标。最高决策者的个人偏好在很大程度上决定了财政支出结构的特征,例如城市建设投资在财政支出中比重的变化以及对国有企业补贴在财政支出中比重的变化就带有明显的个人偏好的印记。“无论是对长期利益的理解,还是良好意愿的力量,都不是所有人同样分享的。所有人都不时地被引诱仅仅考虑他们自己的眼前利益……”(H.L.A.哈特,1961,p199)。所以个人偏好有时倾向于满足小团体或个人需要。在失去合约或合约不健全的前提下,委托人只能更多地寄希望于代理人的觉悟。

  3.2 执行权、执行机构和执行过程

  预算软约束与“开发”模型

  一旦预算在“人大”通过之后,它作为拥有法律性质的文件,政府作为执行机构就必须不折不扣地加以执行。但是,为了消除预算的失误和误差,以及因不可预见的因素而造成的财政支出的追加,《预算法》允许在执行中对预算加以调整。预算调整原则上要报“人大”常委会审查批准后方可执行。

  由于有限理性和信息不对称,“人大”常委会对预调整项目的审批往往流于形式,一些零星的预算外支出也并不通过“人大”常委会的审查,决策共同体成员手中大都拥有机动的财政额度,这使得具有法律意义的预算成为软约束。

  预算外财政支出的不确定性,使得政府及其官员成为各个利益集团竞相施加影响进行寻租活动的目标。

  由于存在通过谈判或关系甚至贿赂而获得额外收益的预期,像市场上存在高回报率的预期吸引投资者一样,存在于预算之外的财政预期必然引导各个利益集团进行相关的“开发”。如果我们设“开发”的投人为x,风险为y,预期为z,只要存在x+yz,即攻关没有达到预期。但有三种因素支配攻关继续进行下去:第一,在x>z时,开发者的损失是轻微的,可以忽略不计的;第二,一旦预期变成现实,它将几千倍、几万倍于投人;第三,每一个开发者都存在“谁不攻关谁就可能吃亏”的心理负担,所以攻关还包含着“即使占不到便宜也不能吃亏”的目的。y是难以度量的因素,它包括因违反党纪、法律、行政纪律而受到制裁的风险和道德及舆论风险。风险程度的高低取决于许多因素:关系的深度、攻关的技巧和方式、纪律气候等等。从潜在的风险来看,尤其对于个人来说,v>z是经常的。但从现实来看,人们总是采取增加关系的深度、提高攻关的技巧、避开正在升温的纪律气候、实行集体负责等措施,使得y 

  专项支出项目:稀缺资源的内部人控制

  专项支出项目是指基本建设项目和采购项目,这些项目对于承包商、建筑商和供应商来说,在全世界范围内是公认的稀缺资源,谁得到了它就等于得到了丰厚的利润。稀缺资源的配置必须引入竞争机制,因为在人类还没有发现比竞争更好的制度安排能够兼顾效率与公平的情况下,竞争是解决稀缺资源配置的最不坏的办法,只要竞争是建立在自愿与公平(标准的单一性和可操作性)的基本原则上,其结果总是能够让人们接受的。与其他省份一样,辽宁省对专项支出项目越来越多地引入竞争机制,即实行招标制度。

  关于专项支出项目中的内部人控制的程度无法得到确切的数字加以描述,但根据许多政府腐败工程案件被侦破的事实来看,内部人控制是不争的事实。财政专项支出是产生权钱交易、损公肥私等腐败行为比较集中的领域,也往往是经营单位“油水”最大的项目。内部人控制不仅产生腐败,还造成工程质量的低劣和工期拖延。

  3.3 监督权、监督机构与监督过程

  有别于公司治理财政监督

  财政支出的监督与公司治理结构中的监督有较大的不同。就监督机构而言,财政监督没有设立类似公司治理结构中监事会那样的机构,人民代表大会及其常务委员会既是立法机构也是监督机构。就监督权而言,除了人民代表拥有监督权,《预算法》还规定:上级政府拥有监督下级政府的预算执行的权力;各级政府财政部门拥有监督检查本级部门及其所属单位预算执行的权力。

  似乎执政党在财政支出的治理结构中未能发挥作用,至少在《预算法》中未能见到对执政党的作用做制度上的描述。其实不然,在执政党的“一元化”领导制度下,省委书记、副书记、省长、副省长、“人大”常委会主任作为骨干成员构成了省委常务委员会,省委常务委员会既是重大事宜的决策机构也是监督机构,并且在“人大”与政府之间起着协调作用;我们知道,在股权的委托代理关系中,董事会通过对经理的任免作为实现最终控制权的途径之一,而在财政支出的委托代理关系中,尽管“人大”对政府官员任免的权力在增加,但未能完全实现最终控制权,目前仍然是主要由党的组织部门控制着政府官员的任免权力,执政党对官员的任免、执政党的纪律联同共和国法律一起,构成了对财政预算和执行中的机会主义及败德行为的制约。从这个角度看,执政党与人民代表大会在财政监督方面的作用是重合的。

  有效监督的条件及现实差距

  我们知道,委托代理理论关注的是事前的调节(合约,或称制度),而非事后的治理。既然我们现实的事前的合约不够缜密,我们也只能寄希望于事后的治理,即寄希望于对过程的监督,通过有效监督减少财政支出风险。

  观察公司治理结构中监督的有效性,实现有效监督的必要条件包括:分治的(非一元化的)、平行的(非纵向的或上下的)、接近现场的(包括事前的)和信息对称的制度设计和配置。所谓分治的,指监督方与被监督方之间在利益、职责和组织上是分割的,在利益共同体内部或组织共同体内部,彼此之间不存在委托代理关系意义上的监督;所谓平行的,是指监督方与被监督方处于同一组织层级上,而非纵向的、居高临下的,纵向监督往往是钦差大臣式的监督,如果没有举报,是很难亲自发现问题的;所谓接近现场的,是指监督方能够亲临被监督方的决策或执行现场,平行的和接近现场的都是为了保证对全过程的监督和实现事前性监督;所谓信息对称的,是指监督方与被监督方之间的信息质量是完全对等的,尽管现实生活中实现完全的信息对称是不可能的,但有效监督还是要求适度对称,即监督方所得到的信息足以观察和防范被监督方的机会主义行为。要做到信息的适度对称,除了要求监督方是平行的和接近现场的,还要求被监督方建立信息送达和披露制度。尽管财政支出的治理结构不同于公司治理结构,但从实践中总结得出的监督的有效性理论还是有其普适性的,所以我们可以将上述有效监督的条件作为参照,来探讨实现财政支出有效监督的现实差距。

  “人大”与政府之间,作为财政的委托方和代理方,从这种意义上说是分治的。“人大”不仅拥有法律上赋予的财政监督权,而且作为全体人民的最高权力机构的地位越来越得到强化。然而我们从另一个角度观察却是合治的:在执政党的“一元化”领导制度下,执政党首脑、政府首脑、“人大”首脑是三位一体的,三个组织机构之间是有着共同利益和目标的分工合作关系,于是,分治(利益、职责、组织上的分割)作为有效监督的最根本条件便不完备。

  省“人大”对省政府的监督是一种平行监督,这种组织制度安排为有效监督提供了平台。但由于其他条件的不完备而降低了监督的有效性:首先是分治的条件的不完备。其次是接近现场的条件不完备,“人大”无法参与政府财政预算与执行的全过程,主要通过听汇报、看材料的间接方式进行监督。当然,有时也可以就重大事项或特别问题组织调查,这是一种亲临现场的监督,但这种调查只占受调查事件的很小一部分,其中还有一些是事后调查。最后是信息的不对称。由于不能完全接近现场,“人大”的监督信息只能依靠政府提供,然而作为被监督方,有许多客观的和主观的原因决定了信息的封锁、不畅和失真,客观的原因主要是统计和综合上的无意遗漏或失误,主观的原因是策略上的要求(如《预算法》要求预算必须实现收支平衡)以及为掩盖机会主义和败德行为而对信息进行有意的删减和调整。

  至于《预算法》中规定各级政府对下级政府预算执行的监督,并非是委托代理关系意义上的监督,而是一种代理人对代理人的监督,好比企业中总公司经理对分公司经理的监督,这种监督体现了上级政府的意志,然而并不能完全体现委托人的意志,甚至有通过合谋对付委托人的可能。同时,这种纵向的监督难以满足有效监督对接近现场的和信息对称的要求。

  4.小结

  尽管财政支出的委托人和代理人与一般意义上的委托代理双方有一定特殊性,但其委托代理关系仍然可以用一般性的理论和方法加以分析。同一般的委托代理关系一样,财政支出也会出现代理问题,无论是理论上的推断还是实践中的案例都可以证明政府作为代理人并非完全代表委托人的利益,政府亦存在机会主义行为;当着单独考察政府中作为个体存在的官员的行为时,不仅存在机会主义,亦存在败德行为,因此需要委托人对代理人进行约束。一般而言约束有两种方式,一种是事前的合约,这是减少代理问题最根本的对策,其原因不仅是代理理论关注事前调节而非事后治理,更重要的是由于政府及其官员的特殊性、实施过程的复杂性、委托人的有限理性及信息不对称性所决定的事后治理的低效率和不可能性。另一种方式是过程中的和事后的监督,尽管这种监督难度很大但仍然是必不可少的,尤其是在事前合约不完善的条件下,这种监督至少起一种威摄作用。在我们观察了现实的决定财政支出效果的正规制度和非正规制度之后发现:

  1.现实的有关财政支出的事前合约(正规制度)给予代理人自由支配的空间过大,因此决策和实施过程导致内部人控制。预算中的协调和预算通过后的调整都没有尽可能地纳入合约,因此为代理人的机会主义行为和利益集团的寻租行为提供了机会。

  2.有效监督的制度条件不够完备。除了缺乏代理人的信息披露制度和委托人的关键环节介入制度,最为致命的是“人大”作为纳税者的托管人并不具备“分治”的身份,使得有关财政支出的立法软化,监督乏力,甚至可能被代理人同化。

  并不能认为上述结论是对目前制度的本质上的否定,现实制度中的缺陷和漏洞是制度演进中存在的问题。要造就一个完善的制度必须研究其局限条件,例如,要使委托人拥有完整的控制权,需要建立一个由委托人控制的咨询机构;要使委托人实现有效的监督,必须实现完全的分治、充分的接近现场和信息对称。然而,要具备上述条件,要么有悖于我们的政治制度,要么由于交易费用过高而无法实现。最优的制度始终是一种理想状态,它是现实制度演进的目标。

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作者:黄继忠 来源:《经济社会体制比较》(2003年第6期)
 
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