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省级财政支出制度——委托代理关系下的分析(上)
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:35

   内容提要:目前中国地方政府财政支出份额有了大幅度提高,因而建立完善的地方财政支出制度以防范财政支出风险显得愈加重要。本文在描述了现实财政支出的正式制度和非正式制度之后,运用委托代理关系的分析框架,对省本级财政支出制度中可能产生风险的缺陷进行了分析。其基本结论是:现实的有关财政支出的事前合约(正式制度)并不完善,因此决策和实施过程出现了内部人控制的浓重色彩;有效监督的制度条件不够完备,使得托管人对有关财政支出的立法软化,监督乏力。这是目前财政支出产生机会主义和败德行为的根源。


  关键词:制度 委托代理 有限理性 机会主义 分治的监督

  1.引 言

  本文对省本级财政制度进行分析源于这样的观点:财政支出制度的完善程度决定着财政支出风险水平。这里的制度接近道格拉斯·诺思的定义,是指为决定财政支出而构建的政治的、经济的和社会的互动关系的约束,由正式的规则(如法律)和非正式的约束(如奖惩、禁忌、习俗、传统及行为准则)组成(North,·1991,p97)。显然,这种界定属于制度的宏观层次即制度环境层次或博弈规则层次,而非属于微观层次即治理制度层次。与后者更关注成功(如节约交易成本)不同,前者更关注失败和困难,即制度不完善而产生的风险和改善制度所遇到的困难。财政支出风险是指在财政支出决策及其实施过程中的决策不科学、分配不公平、营私舞弊、滥用职权等。对于制度的分析可以采用不同的框架,如历史的方法、博弈的方法、利益相关者的方法等。本文采用了委托代理关系分析框架,是因为它更适合分析现实的财政支出制度与财政支出风险之间的内在关系。既然采用了委托代理关系的分析框架,就要首先分析财政支出中委托代理关系是否成立:并非仅仅在“两权分离”的企业里存在委托代理关系,现代社会委托代理关系的例子不胜枚举。本文的委托人狭义上是指纳税人(含纳税集团),他们拥有财政资金的所有权,广义上还包括“人大”代表及其专门机构(如常委会、财经委员会),两者是“信托托管”关系,即纳税人将财政资金的“经营”决策权托付给“人大”代表,并通过他们手中的选票对“人大”代表形成制约,从而构成了纳税人对财政资金一级控.制权的配置和行使。本文的狭义的代理人是指对财政支出有制定和实施权的政府官员,在与“人大”相对应时,代理人是指政府。托管人主要通过对代理人的任免、对决策的审批、对决策及实施过程的监督等手段实现对代理人的制约,从而构成了纳税人对财政资金二级控制权的配置和行使。由于显而易见的原因,纳税人必须就财政支出寻求代理。他们愿意支付合理的代理费用。他们希望财政支出最大限度地实现公平和效率目标,从另一角度讲是把财政支出风险降到最低。目标的实现取决于三要素:委托托管制度(例如纳税人对“人大”代表的控制;托管人相对于代理人的分治身份)、委托人与代理人之间的合约、托管人与代理人的能力和道德水平。

  所有风险都归因于有限理性和机会主义。委托方和代理方都存在有限理性,即“在意图上是理性的,但仅仅在有限程度上如此”的行为(Simon,1961,pxxiv),这里假定双方在品德、觉悟上没有问题,但行为效果受制于有限的知识(信息)、洞察力、技巧和时间;托管人和代理人同样存在机会主义(米切尔,克洛吉尔把机会主义描述为“人们在任何情况下都要利用所有可能的手段获取他自己的特殊利益的倾向):托管人的机会主义表现为他们有时并不代表全体纳税人利益而代表局部或某一阶层的利益(例如仅代表支持他们那个利益集团,甚至拉选票以获得有利于本利益集团的方案的通过),还表现为“人大”作为立法机构未能根据财政体制改革进程的需要建立完善的财政支出制度,而是通过授权将责任转嫁给政府,所以目前人们就财政支出问题集中地指责政府的作法有欠公允。代理人的机会主义行为存在于处理与委托方关系、制订方案及其实施的各个环节中,并且采用公开的、隐蔽的、狡诈的(具有欺骗性和策略性的)和自然的(在边缘做体制的手脚,例如副省长们为自己所辖的领域争取更大的利益)等形式。

  这里姑且舍弃委托托管问题而专门分析解决代理问题的主要线索。凯威特和麦库宾斯(1991,Ch.2)讨论了委托人试图解决普遍代理问题所使用的四种一般措施:一是筛选代理人,二是合约设计(在下面的讨论中我把合约等同于约束或制度),三是监督和汇报,四是机构检查。下面逐一分析四种措施在解决财政支出代理问题的可能性和效用。

  首先是筛选代理人。在存在代理人市场条件下,委托人(事前的)筛选代理人(和事后的更换代理人)是减少代理问题的重要措施。然而本文讨论的代理人即不存在代理人市场也无法筛选,只存在事后更换的可能性,显然这一措施无助于解决本文所指时代理问题。其次是合约设计。如果可能的代理人是惟一的,那么代理问题的大小就主要取决于合约设计。针对出现代理问题的种种可能性及其原因,合约内容应该包括:(1)委托人和代理人的责任、权力和利益;(2)委托人的控制环节、程序、手段及其实现有效控制的充分必要条件;(3)代理人接受控制与监督的环节、程序、及其实现有效监督的充分必要条件。第三是监督和汇报。这条措施似乎已包含在合约设计之中,但实际上合约中包含的监督与汇报的规定往往十分模糊,尤其是许多随机的监督无法做合约设计,因此合约之外的监督和汇报仍然不失为解决代理问题的有效措施,尽管监督和汇报往往是事后发生的。第四是机构检查。个体委托人在寻求代理人时大都做机构检查,例如患者求医或当事人寻找律师都要做机构检查,以减少代理问题。本文的代理人无法对委托人做事前的机构检查,即使是过程中或事后的检查也因为代理机构的特殊性(例如目标的多样性和多重性)、成本巨大和信息不对称而难以成为现实。

  从上述对解决代理问题的一般措施的可能性和效用分析来看,解决财政支出代理问题的根本措施是建立完善的制度。既然制度是对人及由人构成的组织的约束,因此,它的建立和完善,总是要建立在对人的道德水平的假设上。制度和道德水平从某种程度上是可以相互替代的,例如,如果每一个人的觉悟都达到了不偷盗的水平,那么该社会相应的法律条款也就毫无意义了。本文强调通过完善制度降低财政支出的风险,其假设是这里的代理人同其他形式的代理人一样,存在逆向选择和败德行为。这种假设并非有意贬低政府官员的道德水平,除了理论分析的需要,实践中也有许多例子证明这种假设并非与事实相悖。更为重要的是,委托人在代理人的觉悟与相关制度之间,他们更愿意相信后者的力量和作用并有权选择后者作为财政支出安全的根本保障。

  2.对省本级财政支出制度的描述

  2.1 正式制度:按时间顺序进行的描述

  预算的编制程序和依据

  按照《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)规定,省本级财政预算(以下简称预算)由省财政厅负责编制。大约从每年的11月份开始,到次年2月省人民代表大会召开前结束,预算的出台历经4个月。预算的编制是按功能而非按部门进行的,即按支出的大类分别编制预算,然后再加以协调和汇总,形成预算草案。为适应功能性预算的需要,财政厅按支出大类设置了相应的处室,由各个处室分别编制某一类支出的预算。惟一例外是,基本建设支出预算由经济建设处和发展计划委员会共同编制,但以后者为主。每一处室在编制某一类支出预算时,都要依据主管部门上报的材料并与主管部门协商。按支出大类编制的第一轮预算,其数额明显高于供给,所以要加以综合平衡。平衡的过程是一个上下左右反复协调的过程,最终的协调人和决策人是省长和副省长。在通过协调实现平衡之后,就形成了财政预算草案。

  编制预算的依据首先是国家法律,《预算法》规定:地方各级预算不列赤字,要统筹兼顾、确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算支出。其次是地方法规和文件。再次是省委、省政府制定的预算原则和要求。

  按《预算法》规定,政府财政部门要在人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交人民代表大会有关的专门委员会进行初步审查。辽宁省是由“人大”财经委员会审查预算。财经委员会成员由有经验、有学识的财经专家组成,因而保证了审查的质量。预算草案遵照“财经委”的意见由财政厅修改,直到通过为止。

  在人民代表大会举行会议时,由财政厅厅长代表人民政府向大会作关于本级总预算草案的报告,政府预算由人民代表大会审查和批准。预算一经批准,政府财政部门须及时向本级各部门批复预算,各部门及时向所属各单位批复预算。

  预算由省政府组织执行,具体工作由财政厅负责。财政厅要及时、足额地拨付预算支出资金,并对预算支出进行管理和监督;各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。

  预算在批准之后,《预算法》规定,在执行中由于特殊原因需要增加支出时,需要作预算调整。先由政府编制预算调整方案,报“人大”常委会审查和批准。未经批准,不得调整预算。批准之后,按调整方案执行。

  在实践中,在依法作预算调整的前提下,预算批准后财政支出的增拨有灵活、务实的做法。一种做法是由各部门和各单位根据特殊需要向财政厅申报,财政厅每年集中研究二、三次,报主管财政的副省长批准,然后执行;另一种做法是各部门、各单位不通过财政厅而直接向省长、副省长申报,然后财政厅遵照领导批复加以执行。增拨的资金来源由三部分构成:①预算收入的超收部分;②预算外收入转为预算内收入;③已列入预算支出的预备费。后者一般占财政预算总支出的3%,在预算中这笔支出并未规定具体用途。

  在每一预算年度终了后,要编制财政决算。先由各受益单位做决算草案,各部门对所属单位的决算草案进行审核汇总,然后报省财政厅审核。财政厅将本级决策草案报省政府审定后,由政府提请人民代表大会常务委员会审查和批准。批准后,财政厅向各部门批复决算。

  预算和决算的监督主体是各级人民代表大会。《预算法》规定,全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督,县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决策进行监督。监督的主要方式是就预算、决算中重大事项或者特定问题组织调查、询问或者质询,并要求政府在一预算年度内作至少二次预算执行情况的报告。对预算执行实施监督的另一主体是政府。省政府监督下级政府的预算执行,省财政厅负责监督检查本级各部门及其所属单位预算的执行,省审计厅对本级各部门、各单位和市政府的预算执行、决算实行审计监督。

  2.2 非正式制度:公开的或私下的协调

  财政支出中的协调,是指为实现某种程度的受益均衡,决策者与各受益集团之间的双边或多边的协商。公开的协调主要发生在预算的编制过程中,私下的协调主要发生在预算调整过程中。协调的重要作用在于:各个受益集团的参与,增加了财政支出的公开性和透明度,并通过重复博弈实现某种程度的均衡。我们将协调称之为非正式制度,是因为就它的规则、程序而言,委托代理双方并未做事前的约束性设置,几乎是代理人内部的一种约定俗成。

  横向协调

  财政支出预算的编制过程,存在着若干层次的横向协调。所谓横向协调,是在某一财政支出层面上,对构成这一层面的各个局部进行调整。横向协调的目的在于改善和优化支出结构。在某一层面财政支出总额即定的前提下,相关局部之间的协调意味着财政分配数额的此消彼长。财政资金属于非偿还资金的性质决定了财政分配即是一种利益分配,因此横向协调的本质是一种利益的再分配。

  第一类横向协调,是财政支出粗分类之间的协调。一般而言,省本级一般预算的财政支出粗分类包括16项。这类协调是—种宏观协调,通过协调形成最基本的财政支出结构框架。协调的依据是国家法律、地方法规和文件、省委省政府制定的一系列原则和要求。最终的协调结果在省政府常务会议上集体决策产生,主要协调人当然是省长。第二类横向协调,是某一粗分类内部在相关部门或相关领域之间的协调。如,基本建设支出涉及农村水利项目、社会事业项目、城市基本设施及重点项目、省直各部门项目共5个领域,所以要在这5个领域之间进行横向协调;再如,支援农业生产支出要在农业部门、林业部门、水利部门之间协调。第二类协调主要由财政厅牵头,各相关部门也参与协调。

  第三类横向协调,是某一部门或某一领域内部各种专项支出之间的协调。例如,2阗1年辽宁省省本级基本建设支出中,社会事业领域的基本建设支出涉及到省直高校建设、中专补助投资、农民健康工程、农村卫生三项建设、中医建设、旅游建设、社会事业建设、艺术中心及博物馆建设等8个专项,第三类横向协调卸指在8个专项支出之间的协调。第四类横向协调,是某一专项支出内部在各相关受益单位之间的协调,这是一种微观协调。如,在第三类横向协调中谈到的8个专项中省直高校建设投资涉及14个项目,在资金有限情况下,为满足高校发展的需要和体现政府的政策取向,需要进行重点选择。这种分布在短期内产生了一种受益不均等现象,但在相当长的时间里观察,就会发现通过多轮的横向协调而实现受益的基本均等。在第三类和第四类协调中,充当协调人角色的是各个行政管理部门(如教育厅)、综合管理机构(如发展计划委员会)和财政厅,当矛盾十分尖锐时,由主管副省长充当最后的协调入。

  上述横向协调并非单向地由第一类协调向第四类协调顺次进行,而是一种双向的、交叉进行的协调。从技术的角度观察,先是由下而上的协调,即从相关的受益单位之间的协调开始,以此作为编制预算的基础素材;然后是由上而下的协调,即在总支出确定的前提下,政府最高决策者确定一种宏观的财政支出结构,然后再一层一层的向下协调。

  纵向协调

  在各个层次的支出之间的垂直协调称之为纵向协调。纵向协调与横向协调有两点不同:一是纵向协调是在上下层次之间进行,而横向协调是在同一层次内部进行;二是与横向协调达到优化支出结构的目的不同,纵向协调的目的是实现财政支出的集中或分散,纵向协调的结果是某一层次财政支出额的增加或减少,但并不影响这一层次内部支出结构。例如基本建设支出的增加或减少,并不产生该项支出内部结构的变化。但是,该类支出的增加或减少,却能产生同层次各类支出之间的此消彼长。由于纵向协调是由组织机构和具体负责人来进行的,而组织机构和具体负责人总是代表一定部门或范围的利益,所以,从本质上说,纵向协调是上下层次之间利益代表者之间的讨价还价:作为下一层次的利益代表者,总是力争向上一层次多一份索取,作为上一层次的利益代表者,更多地是考虑一定范围内的全局,他无法满足各个局部利益代表者的需要;即使这种需要是完全合理的。纵向协调主要是在相邻的层次之间进行,但也时常发生跨层次进行的纵向协调。这有些像法院的判决,当事人认为初级法庭审判不公,他要越过该级法庭向更高一级申述。但是,财政预算中的纵向协调并没有像审判那样有严格的法律规定,财政中纵向协调有许多非制度化的因素在起作用,这一点我们将在下一部分里加以分析。

  纵横协调

  在实践中横向协调和纵向协调并非单独地或分别地进行的,而是有机地结合在一起。

  2.3 非正式制度:决策集体的价值取向与个人偏好

  决策集体的价值取向影响着财政支出结构。这里的价值取向是指干预市场的价值取向和推进市场的价值取向。干预市场的价值取向总是信奉和凭借政府的行政力量,尤其是借助财政支出的力量直接参与和干预地方经济。例如将财政资金直接投资于盈利性领域(一种方式是新建国有企业,另一种方式是更新改造国有企业)、扶植和支持支柱产业或主导产业、援助衰退产业等。推进市场的价值取向是将市场机制作为配置资源的基本力量,政府旨在推进经济体制改革、推进市场化、完善市场软硬件环境,其反映在财政支出上,就是改变直接投资于盈利性领域的做法,转向有利于市场发育的基础设施和共同设施建设以及公共福利体系的建立。

  任何一级地方政府都在努力发展地方经济,但以使发展经济在很大程度上取决于决策集体的价值取向和个人偏好。辽宁省决策集体的价值取向正逐渐转向推进市场,财政支出中用于企业控潜改造支出的比重由1993年的14.9%下降到1999年的7.8%,但仍高于全国平均水平(5%)。

  决策共同体的价值取向取决于许多因素,包括与文化相关的传统、习俗、观念;与体制相关的制度、国有经济比重;与个人素质相关的经历、文化背景等等。在财政支出的集体决策过程中,尤其在预算调整及预算外增拨项目的决策中,个人偏好具有很大的发挥作用的空间,尤其是最高决策者的个人偏好空间更大。这种偏好同其他正规的制度一起影响着预算的取向。例如,决策者有可能重“农”,有可能重“商”,有可能重“教”,有可能重“工”,有可能倾向于“均贫富”,有可能“让一部分人、一部分地区先富起来”,有可能倾向于财政支出的面面俱到,有可能热衷于集中财力办几件顺民心得民意甚至流芳千古的大事。个人偏好对财政支出结构的影响,在新领导班子上任后显得异常清晰。

作者:黄继忠 来源:《经济社会体制比较》(2003年第6期)
 
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