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略论我国国库集中收支制度
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:34

  摘  要:世界高等教育财政体制的三大模式为:低收费公立高校与私立高校并重的美国模式;低收费公立高校为主的欧洲模式;私立高校为主,和低收费公立高校的东亚南美模式,而我国现行高教财政模式却表现为高收费公立高校为主加少量民办高校,这种模式所引发的问题表现在政府财政投入不足及学费过高,需要构建成一种新的高等教育财政模式,即低收费公立高校与适当高收费民办高校并重的模式,为了此种模式的切实可行,需加快民办教育的立法工作和完善以助学贷款为主的贫困大学生资助体系。

  关键词:高等教育  财政体制模式  选择

  在高等教育事业发展进程中,高等教育财政体制占据着基础性的位置,它的构建与完善关系到高等教育的生存和良性发展,因此,我们有必要在分析借鉴其他国家中成功的高等教育财政模式的合理成份的基础上,重新审视我国目前的高等教育财政体制模式中存在的不足和缺陷,从而构建出一种新的、行之有效的模式,使我国高教事业实现新的腾飞。

  
  一、世界高等教育财政体制的三大模式评析

  由于社会、政治、经济、历史和文化等方面的差异,世界各国的高等教育财政体制都不尽相同,各具特色,但从总的方面看,大致可以归纳为以下三大模式:低收费公立高校与私立高校并重的美国模式;低收费公立高校为主的欧洲模式;私立高校为主,和低收费公立高校的东亚南美模式,这三种模式各有其特点;且有优劣之分。

  (一)低收费公立高校与私立高校并重的美国模式。

  低收费公立高校与私立高校并重的高教财政模式是以美国为典型代表的,这种教育财政模式的特点是公立高校与私立高校是属于国家高等教育事业的两个亚部门,两者具有同等重要的地位和作用,但它们的经费来源却有很大的不同。以美国为例,公立高校的教育经费主要来自联邦政府、州政府和市政府三级财政,其中州政府财政拨款占相当大的比重,学费在其教育经常性支出中只占较小的比例,社会服务收入在1990年占学校总收入的 21%,此外,还有来自社会捐助、基金会、校友等的捐赠。私立高校的支出经费则主要来自向学生收取的学费,另外还有来自社会捐助、科研经费、校产经营的收入。值得一提的是,政府资助也是私立高校重要的经费来源。

  此种模式较好的兼顾了公平、效率与发展,因此可以说是一种比较理想的高等教育财政模式,而它的有效运行也使美国的高教事业在世界上居于遥遥领先的地位。

  (二)低收费公立高校为主的欧洲模式。

  此种模式以英国为典型代表,它的特点是公立高校占据主导地位,私立高校为数极少,中央与地方政府财政对于国家的高等教育事业承担主要投资责任,英国1980年学生缴费仅占大学收入的10%,学校自身所获的社会服务收入和捐赠所占比重也较小,近年来,在英国大学的收入中,以往占绝对优势的政府拨款,其优势地位正在逐渐降低,—研究经费和合同金、学费和其他服务收入等在大学收入中所占的比。重越来越大,但从总体特征上看,英国仍然是属于低收费公立高校为主的模式。

  高等教育财政体制欧洲模式注重公平优先,而把效率和发展放在了次要的位置,因此实行此种财政模式的国家高等教育事业发展相对比较缓慢。

  (三)私立高校为主加低收费公立高校的东亚模式。

  私立高校为主加低收费公立高校的模式以日本较为典型,此种模式的特点是私立高校在高等教育中占据优势,它承担厂国家高等教育大众化、普及化的历史任务,其经费来源以学费为主,政府给予适当的财政资助。日本的公立高校由国立大学和公立大学组成,它们的主要职责是保证学术质量和满足国家基本需求,它们的正常运转分别主要依赖于中央和地方政府的财政拨款。此种模式给日本高等教育事业带来了巨大发展,目前日本的高等教育入学率已达到了近50%的水平,进入了普及化阶段。

  东亚模式把效率和发展放在了优先的位置,可以说是效率优先,兼顾公平。这种模式虽然使高等教育事业实现了向普及化阶段的迈进,实现了数量的扩充,但同时也引发了一些有关教育质量和社会公平的问题,这是我们应当引以为鉴的。

  虽然三大模式有着本质的区别,但它们有一点却是共同的,即对公立高等教育都是实行低收费的政策。
  
  二、对我国现行高等教育财政体制模式的审视

  自我国实行改革开放政策以来,我国的高等教育财政体制经历了一个以国家财政拨款为高等教育资金唯一来源到以国家财政拨款为主,其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的模式演变过程。这种模式在《教育法》中已经以法律的形式确定下来,“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。但反观我国高等教育财政的实际状况,这样的一种财政体制模式并未真正形成,多种筹措渠道中除了学费占高校收入比重日益增大之外,其他的渠道并不畅通,实际上我国目前的高等教育财政体制是高收费公立高校为主加少量民办高校的模式,完全不同于前已述及的世界高等教育三大财政模式。

  按照马丁·特罗的高等教育发展阶段理论,我国目前正处于由精英阶段向大众化阶段迈进的过渡时期,我国政府也明确提出了到2010年高等教育毛入学率达到15%,进入高等教育大众化阶段的目标(这一目标在十五规划中又被提前到2005年),要实现这样的目标,投入是关键,但由于我国高等教育财政体制存在的欠缺,导致目前高教事业经费的缺乏,制约了我国高等教育的发展。由于教育财政体制的不当所引发的问题主要有以下两点:

  (一)高等教育扩招对经费需求的大幅度提高与财产投入不足的矛盾

  连续四年的大规模扩招,使我国的高教事业有了很大的突破和进展,尤其表现在学校规模的扩大和学生效量的剧增上,这从社会公平、公正角度而言,为更多的人提供了接受高等教育的机会。但另一方面,高等教育的质量下滑问题也引起越来越多的关注,当然这涉及到许多的因素,但我们不可否认的是,造成这种后果在很大程度上要归因于财政性经费投入不足,没有和扩大的高等教育规模成同比例增长,事实上,近些年来,我国财政性教育经费占教育经费比例呈逐年下降的趋势,政府所承诺的国家财政教育经费支出占国民生产总值4%的比例至今也仍未达到,扩招后的1999年仅为 2.79%,远低于世界平均水平,甚至也远低于 3.3%这一最不发达国家的指标。
  
  但是财政性拨款的不足并不是说政府对高等教育事业重视不够。一方面,近年来我国的国民收入分配格局发生了重大变化,收入分配政策向社会团体和个人倾斜,财政性收入在国民收入分配中所占比例日益下降,以前的“藏富于国”已变为了“藏富于民”,政府整体财政能力相对下降,无力完全承担日益增长的高等教育经费需求。另一方面,我国目前总体经济发展水平较低,正处于经济体制转轨时期,不健全的社会保障体系以及基础设施的普遍缺乏要求政府财政资金给予更多的关注,而高等教育投资收益的滞后性也使其在争取国家财政支持方面不居于优先地位。

  (二)学费水平的持续上涨与居民可支付能力低下的矛盾
  
  高等教育属于非义务教育,其个人收益率远高于社会收益率,按成本分担与补偿理论,学生个人及其家庭理应负担教育成本的适当比例,即缴费上学。自1997年我国全面确立高等教育经费上学制度伊始,大学生所负担的学费水平以较高的速度持续上涨,从1994年到2000年,各年普通高校平均学费依次为800元、1200元、2000元、2000元、 3200元、3500元、4500元,2000年比1994年上涨了4.6倍。高等教育收费标准只注重高等学校学费占生均教育培养成本的比例(达25%),却较少关注我国学生的生活成本占家庭收入比重、学费占GDP的比例、居民人均储蓄、居民人均年总收入及其增长速度与收费标准增长速度等经济指标的国际比较。在西方发达国家,学费一般只占家庭收入的10—15%左右,据有关统计,1999年我国城镇居民人均收入为5854元,农村人均收入仅为2210.3元,即是说,一个城镇居民的年收入可能只够一个学生一年的学费和生活费,农村居民则要将近二个人的年收入才够负担一个学生一年的学费。

  就国际比较而言,我国的居民对高等教育学费负担率也远高于西方发达国家,到2000年,我国城镇居民家庭学费负担率是美国的2.3倍,日本的 1.59倍,农村居民家庭学费负担率是美国的4.9倍,日本的3.3倍。

  由此可知,我国目前的高收费公立高校为主的财政模式无论是从我国的现实国情而言,还是与其他国家相比,显然都是不合时宜的。靠提高学费水平来发展我国高等教育,实现高等教育大众化不是长期行之有效的途径。

  三、构建我国新型高等教育财政模式的设想

  为了走出高收费公立高校为主加少量民办学校的财政模式给我国高等教育事业带来的困境,笔者在吸取世界高等教育三大财政模式合理成份的基础上,结合我国社会政治、经济、历史文化以及高等教育发展状况等,尝试提出构建我国新型高等教育财政体制模式的初步设想,即低收费公立高校与适度高收费私立高校并重的模式(以办学主体不同而形成不同属性院校的角度来说明)。

  (一)公立高等教育

  公立高校一直以来都是我国高等教育事业的唯一主体,它为国家和社会培养了各级各类专门人才和熟练劳动力,为国家和民族的振兴做出了巨大贡献,但在新的历史时期,我们需要对公立高校的职责重新定位,它承担的应是维护高等教育公平和培养社会精英的职责,它不能也无力承担我国高等教育大众化的全部历史使命,近年来公立高校连续扩招所造成的一些负面后果已证明了这一点。

  与公立高校所承担的职责相对应,其财政资金来源结构应做以下的调整:

  第一,确保政府财政拨款的主渠道作用。

  在今天国际高等教育日益大众化、全球化、国际化的发展趋势下,高等教育发展状况如何事关本国的国际地位和竞争力的强弱,因此政府对高等教育无法也不能推卸掉它的应有责任。虽然近年来我国财政预算内教育拨款在三级教育中分配时有向高等教育倾斜的特点,但这并不表明高等教育经费过多,更不等于要以减少高等教育的经费的方式增加基础教育的投资。所以,我国各级政府还应维持现有的对公立高等教育财政拨款甚至加大投入力度,确保其主渠道作用。

  公立高校具体又可分为中央部门直属的重点院校和地方所属的普通高校。中央直属的重点院校及进入国家“211工程”的院校的经费来源主体是中央财政拨款,而地方各级政府对其所属的高校负有投资的主要责任。但中央政府也应给予适当的财政资助,理由有二:一是根据公共经济理论,准公共产品具有溢出效应,高等教育作为一种准公共产品,地方财政很难把它的受益范围限定在自己的边界之内,而本地区以外的一部分人也会受益,中央财政理应对来源于其他受益地区的税收进行转移支付;二是经济的非均衡发展形成了我国目前各地区高等教育发展极不平衡的现状,不利于社会公平目标的实现,也制约了高等教育的进一步发展,所以中央政府对贫穷落后地区进行转移支付,实施政策性倾斜显得尤为必要。值得一提的是,随着西部大开发战略的实施,西部高等教育的发展受到越来越多的重视,也获得了更多的财政支持,但处于东部和西部夹缝中的中部地区却成了被遗忘的角落,某些省份的高等教育发展甚至落后于西部地区,这需要中央财政和地方财政予以更多的关注。

  第二,维持甚至降低现行学费标准。

  连续四年的大规模扩招给更多的学子带来接受高等教育机会的同时,由于收费水平的持续上涨也危及了教育公平目标的实现,使高等教育的公平问题进一步恶化。目前学费水平已超出了相当多居民的承受能力,于情于理都不能再增加。就前所分析的世界三种主要高等教育财政模式而育,不论哪一种模式,其公立高校的经费来源中学费都只占相当小的比例,而我国的学费无论在学校经费来源中还是居民人均收入中均已占有相当的比重。因此,公立高校应当维持甚至降低现行学费标准,为更多的贫困学生提供平等的入学机会。

  第三,增加社会服务性收入和吸引企业及个人的捐助。

  高等教育是学校教育体系的最后一个阶段,它与社会经济的发展、科学技术的进步密切相关。因此它有可能通过为社会提供有偿服务而获得收入,如高校拥有大批科技专家、先进的实验设备、灵通的信息资源,高校可充分运用这些优势开办高科技含量的校办企业,向社会和政府提供技术、信息和咨询服务,而目前我国公立高校在这方面的优势还没有得到充分发挥,尚有很大潜力可挖,对它的充分开发必将使高校获得的经济效益和可用于教育的支出大幅度增加。

  企业和个人的捐助也应成为高校经费来源的渠道之一,为了争取更多的企业和个人的资金支持,政府和高校需从宏观与微观两个层面激发企业与个人的捐助热情。宏观上来讲,政府应对捐资者的捐资实行税收减免和其他的一些优惠政策,而高校则可通过给予捐赠者相应的荣誉来吸引更多的捐助。

  总之,我国的公立高校应改变近年来的规模扩张的发展道路,走内涵式的、以保证学术质量和满足国家基本需求为己任的新的发展方式,相应财政模式为政府财政拨款为主,较低的学费水平,拓宽社会服务性收入以及企业与个人捐助的筹资渠道。

  (二)民办高等教育

  长期以来,民办高校在我国的高等教育系统中处于较为弱势的地位,没有得到应有的发展,然而随着近几年来公立高校连续大规模扩招所引发的众多不良后果的凸显,越来越多的学者和政府官员把目光转移到了民办高校的发展上,以期通过民办高校的发展来消除公立高等教育所面临的困境,使民办高校承担起我国高等教育大众化数量扩充的职责,要做到这一点,我们必须首先对民办高校的财政模式有—个准确合理的构建,才能迎来民办高校发展的春天。


  第一,以学费为主要经费来源。
  
  民办高校与公立高校的创办主体不同,它的投资者是社会团体和个人,因此不可能从政府财政获得太多的经费支持。从一些私立高等教育比较发达的国家看,其私立高校的发展壮大很大程度上都是以高额的学费为支撑的,我国民办高校的进一步发展也脱离不了这一发展轨迹,适度高额的学费有其理论的合理性和现实的可行性。首先,依据成本分担与补偿理论,教育成本的分担应遵循受益原则和能力支付原则,受益原则即谁受益谁负担,能力支付原则指所有从教育中获得好处和利益的人都应按其支付能力大小支付教育成本,它侧重于体现社会公平的原则,—更多的应体现在效率优先,—兼顾公平。所以受益原则是其收取高额学费的主要理论依据。其次,我国的高等教育市场目前仍是“卖方市场”,供给严重不足,与我国居民对高等教育的巨大需求极不相称,广大居民的意愿性支付能力比较高,相当多的居民也比较愿意为其子女支付质优价高的高等教育费用。

  高成本补偿额度虽有其理论和现实的依据,但并不说明私立高校可以无限度的提高收费水平,其标准须依教育的价格及国民的经济承受能力而定,影响私立高校教育价格的主要因素有教育质量、教育成本、教育的供求关系以及政府的教育政策目标。

  第二,政府给予一定的财政资助。

  高等教育是准公共产品,其收益者包括个人、国家和社会,虽然民办高校不同于公立高校,但它仍然属于准公共产品的范畴,政府理应对民办高校负有一定比例财政资助的责任。然而事实上,近年来我国民办高等教育基本上没有得到过政府的财政支持,这是与世界大多数国家私立高等教育财政模式背道而驰的。如美国政府对公、私立高校基本上一视同仁,1990年的统计资料表明,在公立高校中,各级政府的拨款为55.7%,在私立高校中政府拨款占19.2%,对私立高校的政府资助成就了美国私立高等教育今日的辉煌。我国的民办高等教育要获得更大的生存和发展空间,切实承担起其高等教育大众化的职责,必须获得政府的财政支持,这也是我国政府财政不可推卸的责任和义务。


  第三,扩大社会服务收入,争取社会和个人的捐助。
  
  同公立高校一样,民办高校也需要通过这两个渠道获得更多的经营运转资金,考虑到民办高校的收费由于受国民支付能力限制不可能全成本收费,以及当前条件下政府财政资助的有限性,进行社会有偿服务和争取社会个人捐助的收入应在其经费来源中占据更高的比例;而其自身也会由此而赢得更广阔的生存和发展空间。

  综上所述,为消解我国高等教育在向大众化、普及化迈进的过程中所面临的困境并实现更快速、健康、稳定的发展,我们必须构建一种新的高等教育财政模式,即低收费公立高校与适当高收费私立高校并重的财政模式。
  
  一种新的高等教育财政体制模式的有效运转需要与之匹配的各项措施的完善,就我国目前情况而言,高等教育中有许多问题急待解决,但当前最为急迫的莫过于以下两点:

  首先,加快民办教育立法,确立民办高校与公立高校的同等地位。虽然政府近年来相继制定了一些有关民办教育的规章和法规,但权威性和强制性远不及法律,因此必须加快民办教育的立法。针对我国目前民办高校在其经费筹措中缺乏主体地位,尤其是在学费标准制定过程中无权参与的事实,要在新的立法中对民办高校参与制定其学费标准的合法性加以确认,同时也在法律上明确政府财政对民办高校的资助责任及其比例,从而确保民办高校经费来源渠道的畅通无阻。

  其次,加大对学生的资助力度,完善以助学贷款为主的学生资助体系。目前我国对大学生的资助主要还是政府行为,但由于财政资金的匮乏,政府财政所能提供的只能是杯水车薪,无法满足贫困大学生较高的学费和生活费用需要。再者,从社会公平的角度而言,在我国高等教育仍属于精英教育,接受高等教育意味着受教育者个人未来较高的私人经济收益和社会地位,那么以所有纳税人的钱来实施大规模的无偿资助,显然有违成本分担与补偿理论的受益原则和社会公平的原则。

  不论是为了贫困大学生获得更好的资助,还是为了减轻政府财政压力,维护社会公平,完善的助学贷款制度都是必要的。虽然我国近年来加大了助学贷款制度建设的步伐,但由于制度本身的欠缺以及思想观念的问题,收效甚微,存在的主要问题是银行不愿意贷,学校不愿意担保,解决的途径就是要完善大学生个人信用制度,建立个人信用档案,以确保银行贷款回收率,同时政府应公开承担对学生贷款的担保责任,对银行发生的坏账和呆账直接用财政资金偿还,以解除银行的后顾之忧。

  参  考  文  献

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作者:周会娟 游春常 来源:《体制改革》2003年第9期
 
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