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盐城市财政收入占GDP比重问题分析与对策思考
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:27

    国内生产总值是反映一个国家或地区生产活动的最终成果,是宏观经济情况的综合反映,它成为各级政府和经济界用来衡量国民经济发展规模、产业结构和增长速度的一个重要指标。财政收入是国家采取适当的形式筹集的资金,是一个综合性的效益指标。这两个指标都是反映一个地区综合经济实力的重要指标,它们之间存在哪些定量关系,经济发展与财政收入之间存在哪些相互影响因素,都是各级政府和经济管理部门十分关注的问题。那么,如何矫正它们之间的比例关系?这对于贯彻“以人为本,全面、协调和可持续的发展观”,具有十分重要的现实意义。本文结合盐城市的实际情况作一些分析思考。


    一、现状分析

    建市20多年来,盐城市财政收入已连续跨越10亿元、20亿元、40亿元三个台阶,两次翻番跨越的时间由12年缩短到5年,周期在逐步缩短。但与GDP增长速度比较,财政收入增长相对滞后,财政收入占GDP比重偏低问题比较突出。

    (一)财政收入增长滞后于GDP增长

    建市20多年来,盐城市财政收入已连续跨越10亿元、20亿元、40亿元三个台阶,两次翻番跨越的时间由12年缩短到5年,预计80亿台阶将缩短到4年,周期在逐步缩短,发展在加速。但与GDP增长速度比较,财政收入增长相对滞后,财政收入占GDP比重偏低问题比较突出。

    2003年,盐城市完成GDP760.9亿元,是建市初1982年的27倍,年均递增17%,其中:增幅最快的年份是1995年,增长21.6%;增幅最慢的年份是1989年,仅增长1.6%。2003年实现财政收入56.79亿元,是1982年的24.3倍,比GDP少2.7倍,年均递增16.4%,其中:增幅最快的是“十五”以来,年均递增26%;最慢的是“七五”时期,年均增长11.3%。增幅最快的年份是1993年,增长48.1%;增幅最慢的年份是1991年,负增长3.7%。同口径比较,GDP的年均增幅比财政收入年均增幅快0.6个百分点,财政收入对GDP的弹性系数为0.96,财政收入增长总体上滞后于GDP增长。

    从1982年以来,财政平均边际收益率为7.4%。(通常将财政收入相当于国内生产总值的比例称为平均收益率,而将一定时期内新增财政收入相当于新增国内生产总值的比例称为财政边际收益率。当财政边际收益率大于财政平均收益率时,则表明财政收入有真正的提高,反之,则有所下降。)1992年以来财政收入的运行质量有所提高。从波动周期看,大致分三个阶段:

    第一阶段(1983—1989年):财政收入增速呈M型波动下降的态势,83、84、89年增长率在10%以下,其他年份均在11.8%—27.6%之间波动。这一时期的财政收入年均增速为13.1%,低于同期现价GDP增速5.8个百分点,对GDP的弹性系数为0.69,财政收入的增长远滞后于经济增长。财政边际收益率为4.9%,低于财政(1983—2003年)平均边际收益率2.5个百分点,财政收入运行质量较差。



      
    第二阶段(1990—1993年):财政收入增速呈现J型低开高走的态势,增长率由1990年的7%下降到1991年的低谷值-3.7%(百年未遇的洪涝灾害),并以此为拐点迅速上升到93年的高峰值48.1%。这一阶段财政收入年均递增14.9%,低于同期现价GDP增速0.5个百分点,对GDP的弹性系数为0.97,财政收入增长略滞后于经济增长。财政边际收益率为5.9%,低于财政平均边际收益率1.5个百分点。



    第三阶段(1994—2003年):财政收入增速呈v型高开低走到平稳增长的态势,从1993年高峰点逐年下降到1999年的5.7%,并以此为v型底部逐年平稳上升。这一阶段是建市以来增长较快的时期,财政收入年均递增19.4%,快于同期GDP增速3.1个百分点,对GDP的弹性系数为1.19,财政收入增长快于经济增长。财政边际收益率为8.4%,高于财政平均边际收益率1个百分点,财政收入运行质量有较大提高。

    (二)财政收入占GDP的比重呈下降趋势

    2003年,盐城财政收入占GDP比重为7.5%,比江苏省的15.8%低8.3个百分点,占一半都不到;比全国的18.6%低11.1个百分点。盐城与全省、全国存在较大差距,可见盐城各级政府的可用财力是非常有限的,对经济和社会发展调控能力也是非常脆弱的。 

    由于盐城财政收入增长在较长时期内滞后于GDP的增长,因此,财政收入占GDP的比重也呈下降趋势,由1983年的7.8%降至2003年的7.5%,下降了0.3个百分点,财政集中程度明显偏低。如按同口径比,2003年财政收入扣除社会保险基金等后,2003年财政收入占GDP的比重则为6.07%(见下图)。从图中看出,财政收入占GDP比重由1983年逐渐下降到1992年的低点,再从1992年的低点回升后降至1995年的最低谷。从1996年起一路逐渐回升,2003年财政收入占GDP的比重7.5%为1986年以来的高峰值。
    
    (三)财政收入占GDP的比重偏低的影响

    一是盐城财政实力与经济总量不相适应。2003年,盐城财政收入仅占全省的2.9%,在全省排第10位;而GDP占全省的6.1%,在全省排第7位;两者比重相差3.2个百分点,排位相差3位。

    二是盐城财政集中程度与全省平均水平存在较大差距。盐城财政收入占GDP的比重一直低于全省平均水平,83年为历史最大差距9.2个百分点,93年为历史最小差距1.6个百分点,2003年差距为8.3个百分点,与平均水平差距在缩小。

    三是盐城财政集中程度低于苏北平均水平。2003年,盐城市财政收入占GDP的比重低于苏北平均水平1.5个百分点,在苏北五市中列第四位,分别低于淮安、连云港和徐州市5.3、2.2和1.6个百分点,仅高于宿迁市1.4个百分点。盐城人均财政收入为713元,占苏北人平的93.6%,仅高于宿迁市。而人均GDP为9553元/人,比苏北平均水平高1093元/人,排徐州市之后列第二位。盐城偏低的财政集中程度,制约着政府对经济和社会的调控能力,尤其是影响对公共事业和基础设施建设的投入水平。

    四是各县(市、区)的财政收入占GDP的比重均低于全市平均水平。2003年,全市财政收入占GDP的比重为7.5%,除市直高于全市平均水平12.7个百分点外,各县(市、区)均低于全市平均水平。2003年,各县(市、区)财政收入占GDP的比重依次为:城区7.3%、建湖7.2%、大丰7%、响水6.9%、东台6.1%、射阳6%、盐都5.5%、滨海5.3%、阜宁5.3%。

    二、关联要素

    影响财政收入大小的因素是多方面的,包括经济、社会、自然、税制、体制、政策等因素。其中经济因素是最大的影响因素。主要包括以下几点:

    (一)经济发展水平。经济发展水平主要体现在经济总量、经济增长速度和经济效益上。经济总量决定财政收入的规模,经济增长速度与经济效益的高低直接影响财政收入的增量。从经济总量看,一个地区的GDP越高,政府在参与分配过程中所取得的财政收入就越大,反之则小。从经济增长速度看,经济增长速度越快,所创造的税收、企业利润以及其它非税收收入也将随之增加。从经济效益看,经济效益反映经济运行过程中投入与产出的关系,经济效益对财政收入的弹性最大,只要经济效益的稍微提高都会对财政收入产生倍数增长。

    (二)经济内部结构。经济结构主要包括产业结构、所有制结构、行业结构,在三大结构内部,不同的结构性因素又发挥着不同的作用。一是从产业结构看,第一产业的税赋水平较低,同时税赋也比较稳定,2003年盐城市农业税占财政收入的比重为8.22%,占GDP的比重为0.61%,所以第一产业对财政收入的影响较低。第二产业所占的比重较大,对经济增长的贡献率也较大,进而对财政收入的贡献也大。近几年来,随着第三产业的快速增长,已经逐渐成为财政收入新的来源,第三产业的增长对财政收入的增长将产生较大的影响。二是从所有制结构来看,近年来随着国有企业改革的深化,通过国企改革盘活资产,使原有的限制资产转化为经营性可利用资产,财政补贴逐渐减少,并且有些国有资产通过破产兼并以及国有股减持,增加了财政收入。同时随着非公有制经济的迅猛发展,非公有制经济在国民经济中的比重越来越大,对财政收入的贡献率也逐年提高,成为新的财政收入增长点。三是从行业结构来看,2003年盐城市汽车、机械、纺织、化工等支柱产业实现快速增长,对整个工业经济增长的贡献率达70%。从近2年全市工业税金增长中,这四大行业的贡献率达60%以上。因而,机械、纺织、化工等传统行业仍是支撑盐城财政增长的主要动力。

    (三)经济效益质量。整个国家和地区的国民经济运行状况和经济效益状况,如全国的形势以及世界上主要贸易伙伴的经济发展形势的变化,改革开放的程度,外商直接投资和利用外资状况等。对于企业经济效益来说,财政收入对它的弹性很大,只要有经济效益的稍微提高都会产生财政收入的倍数增长。
 
  三、原因剖析

    财政收入(地方财政收入)是国内生产总值的一部分,国内生产总值规模越大,为财政收入的增长提供的财源就越丰富,而合理的财政收入对满足经济发展需要,支持政府职能实现,保证社会经济的稳定发展发挥着重要作用。那么,盐城的财政收入占GDP比重偏低的原因何在呢?笔者认为主要有以下四个方面:

    (一)经济结构方面的问题。盐城市财政收入占GDP比重偏低的差距主要在产业结构上,根本上是工业的差距。2003年全省三次产业占GDP的比重为8.9∶54.5∶36.6,苏北五市为21.3:45.4:33.3,盐城为23.3:44:32.7。盐城市是农业大市,第一产业比重偏高,仍占GDP的23.3%,农业内部结构仍以种植业为主,种植业产值占全部农林牧渔业总产值的49.2%,农业产业化、社会化程度还很低。从经济发达地区的三次产业结构来看,第一产业所占的比重均在5%以下,而我市为23.3%,相差18.3个百分点。第二产业所占的比重均在55%以上,而我市为44%,相差11个百分点,说明我市经济结构不够合理。再从工业化程度看,财政收入高的苏州市工业化率高达63.1%,而我市为38.4%,相差24.7个百分点,说明我市工业化程度横比是低的。

    (二)经济质量方面的问题。盐城市现有工业企业中传统产业多,高新产业少,很多企业有产值但税收不高。2003年,我市工业经济效益综合指数为142.76%,比全省平均水平低1.15个百分点。其中:资产负债率67.9%,比全省平均水平高5.8个百分点;成本费用利润率为3.68%,比全省平均水平低0.93个百分点;全员劳动生产率为47058元/人,仅占全省的64.6%,说明我市经济质量不够理想,经济效益仍然较低。第三产业虽占GDP的32.4%,其中传统服务业增加值占第三产业增加值的2/3以上,新兴服务业的发展不足。非公有制经济比重低。据测算,盐城市非公有制经济增加值占GDP的61.6%,低于浙江省平均水平近20个百分点,非公有制经济发展缓慢,影响整体经济活力的提高。

    (三)县域经济方面的问题。县域经济增长低于全市平均增长速度。2003年,全市8个县(市)的GDP之和为655.7亿元,比1999年441.4亿元年均增长10.4%,比全市同期增速低0.7个百分点。2003年8个县(市)的GDP之和占全市GDP的86.2%,比1999年下降了2个百分点。县域财政收入增长贡献率低。2003年全市县域财政总收入为40.13亿元,比1999年年均增长20.4%,比全市同期增速低1.5个百分点。在全市财政收入中占70.7%,也比1999年低3.5个百分点。2003年,县域财政收入对全市财政收入增长的贡献率为61.7%,比县域GDP对全市GDP增长的贡献率79.5低17.8个百分点。县域财政收入占GDP的比重偏小。2003年,全市县域财政收入占GDP的6.1%,比全市平均水平低1.4个百分点。

    (四) 外向经济方面的问题。外向型经济程度低,进出口税收份额小。2003年,盐城市进出口总额7.86亿美元,只占全省总量1136.7亿美元的0.7%。据分析,2003年全省平均每进口1美元,能创造税收1.5元,每出口1美元,退税0.77元。进口税收主要归中央,地方也得益;出口退税由中央负担,但退了税,增加了企业利润,所得税就多了。
    当然财政收入占GDP比重偏低的原因是多方面的,有些地方上报的行业增加值有些水分;有少数地方税法执行不严,税收有“跑冒滴漏”的现象;还有近年来的招商引资减税让利的优惠政策,导致经济上来了,财政收入未增长。
    四、对策建议

    财政平均收益率的大小(即财政收入占GDP比重),一方面反映财政在国民经济中掌握支配权的大小,另一方面反映财政在经济总量中提取的比例是否适当。一般而言,伴随着经济的发展,财政收入占GDP比重呈逐步提高的趋势,发达国家在40%—50%之间,发展中国家在25%—30%之间。有的学者认为,中国在20%—24%之间比较适宜。由于盐城是农业大市,笔者认为盐城近期应在10%—16%之间。因此,本着这个思考,财政收入的增长只有快于GDP的增长速度,否则,财政收入占GDP比重将会更低。

    经济决定财政,只有加快经济发展,才能保证财政收入的增长,而财政收入的增长最终依赖于不断培植新兴财源、经济结构的优化、经济运行质量的提高、加大税收执法和改革力度等,实现财政收入与经济的同步增长,切实提高财政收入占GDP的比重,实现经济全面、协调、可持续发展。那么,如何提高盐城市财政收入占GDP的比重呢?笔者认为要通过发展经济增加效益的方法来加快盐城经济"质"的增长,稳步提高财政收入占GDP的比重,通过结构性调整来提高财政收入的比重,通过加强预算,减少预算外收入的方法来增加财政收入占GDP的比重。具体从以下四方面做工作,即“加大四个力度,达到四个促进”:

    (一)加大招商引资力度,促进新兴财源的增长。财政收入与经济增长息息相关,两者相互影响、相互制约,相互促进。财政收入之于经济增长显著地体现了两个方面:一是体现了经济增长量的方面,即地区的国民生产总值或国民收入的总量的增长,以及由此而增长的人均量的增长;二是体现了经济增长质的方面,即在经济总量增长的同时国民生活质量的提高,以及环境污染、生态平衡、就业和通货膨胀的改善。显然,健康、持续的经济增长既是统筹和兼顾经济质与量的结果,也是保证财政收入不断增长的前提。

    经济规模的扩大是财政收入资源的保证,经济发展了,国民经济整体实力提高了,财政收入的税基才能得到保障。因此,不断扩大经济总量,保持经济持续稳定增长是财政收入增长的根本。目前盐城的主要差距是企业的经济效益差距带来了企业所得税比重较低,因此提高企业经济效益,提高运行质量应是增加财政收入的重要来源。

    实践证明,招商引资是经济规模的扩大,解决要素制约的主要途径,是优化投资结构的有效办法,是实现跨越发展的必然选择。去年盐城市引进的外资、民资增长率虽然很高,但与苏南发达地区比,规模还比较小,今后要按照建设大项目、培育大企业、重抓大支柱的战略,全面发动,全民参与,强势推进。根据盐城产业结构现状,既要全力推进一批牵动全局的大项目,又要抓一批优质名牌和专精技术的小型巨人企业,更要培植一批新兴的产业领域。今年在重点抓好八类“十大重点工程”中新开工投资5000万元以上97个、超亿元39个工业项目的基础上,还要采取多种形式组织招商活动,各地各部门抓住机遇,确保取得实实在在的成效。对重点工程项目要加强协调服务和督查考核,做到月月督查、季季通报、半年观摩、年终奖惩,保证所有重点项目都能按计划顺利实施。非公有制经济是支撑财政收入增长的主动力,财政收入增长主要是由非公有制经济拉动的,公有制经济的作用力较小。所以要放宽政策,大力发展非公有制经济,确保达到“三个80%”:即非公有制经济实现的增加值占整个经济增加值的80%,来自非公有制经济财政收入占整个财政收入的80%,非公有制经济从业人员占整个从业人员的80%,确保财政收入与经济的同步增长,且财政收入增长速度要快于GDP的增长速度。

    (二)加大结构调整力度,促进产业结构的优化。调整和优化产业结构,努力涵养税源。国民经济全面、协调、可持续发展有赖于经济结构的调整和优化,不同的产业,对税收的贡献是不同的,一是受不同产业财政政策不同的影响,对地方财政收入影响更大;二是受产业规模的影响。盐城市按产业对税收贡献的大小看,二产最大、三产次之、一产最小。从目前盐城的产业格局看也是二三一的产业格局,那么如何优化盐城的产业格局,促使财政收入的增加。从产业内部看,调整和优化产业结构,突出解决“农业不优,工业不强,三产不新”的矛盾。

    一是大力发展工业,培植主体财源。工业是盐城财源的主体,要推进新型工业化进程,以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,借助外力突破高新技术产业。根据盐城市的实际,发挥后发优势,大力发展汽车工业;发挥产棉大市、纺织大市的优势,大力发展纺织工业;发挥农副产品资源优势,大力发展食品工业;发挥廉价的劳动力优势,大力发展劳动密集型工业;发挥传统农机行业的优势,大力发展新型机械工业;加快天然气开发利用,大力发展电力工业等,走产业集聚、企业集群、增长集约之路,构筑全市产业新优势、区域新格局、城市新形象。

    二是大力发展第三产业,培植后续财源。第三产业中,农业又是低税产业,在现行的分税体制下,大力发展第三产业是优化产业结构,加速经济发展的必然要求,也是培植财源、开辟后续财源,增加财政收入的现实要求。第三产业具有投资少、资源约束小,劳动容量大,见效快的特点,所提供的营业税是地方财政的固定收入,无疑构成地方财源的主要方面和壮大地方财力的重要基础。要立足现有基础和优势,继续加强房地产业、交通运输、商品流通等传统行业,大力发展现代服务业、特别是信息服务业、旅游娱乐、物业和社区管理、社会中介组织金融保险等行业,培育财政经济的增长点。按照“大市场、大流通、大旅游、大贸易”的思路,以中高档宾馆、现代物流、商贸流通、旅游业、房地产作为服务业的突破口,尽快发展成为全市新的经济增长点。

    三是大力发展现代农业,培植基础财源。以优化品种、提高质量、增进效益为中心,调整农业生产结构,重点提高优质、高效的农产品的比重,为工业提供原材料。要大力发展以生态、观光农业为特征的都市农业。推进宁靖盐高速公路和204国道附近现代农业经济带和现代农业园区建设,扶持和培养农产品加工、流通产业的发展,促进农业产业化经营,为地方财政培植基础性财源。

    (三)加大经济质量考核力度,促进财政收入的增长。

  一是提高经济效益和质量。发展经济必须充分注意经济效益的提高,将经济效益和结构调整放到同等重要的地位上来。开拓效益财源,推动经济由“速度型”增长向“效益型”增长的转变。建市20多年来,盐城财政收入与经济总量增幅不同步的问题比较突出,企业还没有从根本上走出“高投入—高产出—低效益”的循环圈,仍未有步入经济的效益型增长轨道。为此,需要调整经济发展的思路,从单纯追求速度至上的传统思维定式中摆脱出来,树立效益优先的观念,努力把经济工作的着力点转移到经济效益上来。开拓和挖掘效益财源,加快传统产业的改造,扶持科技含量高、市场竞争力强、经济效益好骨干企业和名优特产品,扩大市场销售份额。建立过剩、落后生产能力的有效淘汰机制,充分利用国家兼并破产的有关政策,对产品无市场、长期亏损、扭亏无望的企业依法尽快实行兼并破产重组,加速衰退产业和企业的退出。加大企业减员分流力度,实施减人增效,努力降低生产成本,提高市场竞争力;加强成本管理与控制,堵塞漏洞,提高效益。

    二是加大财政收入的考核力度。在2003年盐城市财政总收入中,非税收入占财政总收入的22.9%,非税收入增长额占财政总收入增长额的37.7%。农业税税率要下调2个百分点,全市减少农业税收1.7亿元左右。新一轮税制改革即将全面启动,在完善消费税、统一企业税收制度、改进个人所得税等方面实施大的调整。因此,要制定和完善企业经营者财税贡献奖奖励办法,对纳税大户给予重奖,大力支持支柱产业和规模企业发展。要保证招商引资工作经费和奖励资金。重点加大对2003年财政收入千万元以下乡镇财源建设的扶持力度,严格考核奖惩,确保2004年全市财政收入超千万元乡镇新增20个,力争新增25个。今后对各地财政收入的考核主要考核地方一般预算收入,因为地方真正的财力主要在一般预算收入。要强化对收入结构的研究,采取切实措施实现地方财政收入的较快增长,提高财政收入质量。按照“以天保旬、以旬保月、以月保季、以季保年”的要求,从每年初开始就抓进度、抓督查、抓考核,务求各项收入应收尽收,按序时进度及时足额入库。

    (四)加大税制改革力度,促进财政收入应收尽收。

    一是调整现行税制结构。逐步降低流转税的比重,相应提高所得税的比重,增加税收与经济的弹性,更好地适应市场经济的发展要求,促进税制的公平合理。一要把现行的生产型增值税改为消费型增值税;二要把普通消费品逐步从税目中剔除,将一些高档的消费品纳入消费税征税范围,并适当扩大税基;三要统一企业税收制度,包括统一纳税人的认定标准、税前成本和费用的扣除标准、税率等;四要改进个人所得税,实行综合与分类相结合的个人所得税制度,税率也将适当调整;五要实行城镇建设税费改革,可以对不动产开征统一规范的物业税;六要在统一税政的前提下,赋予地方适当的税政管理权;七要取消农业特产税后,3年内逐步降低农业税率,直至取消农业税,并逐步统一城乡税制。

    二是加快清费改税步伐。根据“财政性资金所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政”的原则,加大非税收入管理力度。按照区分类别,分步实施的原则,清理整顿规范收费项目,取缔各种不合理的收费,将必须的、合理的收费统一纳入到政府的预算管理,对收入数额大、来源相对稳定、宜于采取税收形式的收费,尽快创造条件改为税收。通过加强预算,减少预算外收入的方法来增加财政收入占GDP的比重。严肃查处各种违法乱纪行为,将一部分不合理的预算外资金直接转入预算内,将不能转入的通过"清费改税"以及"税费分流归位"的改革,取消部分不合理的收费项目,同时将一部分合理的收费以税收的形式,通过立法固定下来。通过这些调整,根据测算盐城的财政占GDP的比重将会增加2-3个百分点。因此加强预算,减少预算外收入必将有利于提高财政收入占GDP的比重,增强政府的财政能力,以促进国民经济持续快速协调健康发展。

    三是清理税收优惠政策问题。建立和完善税收制度,把税收优惠纳入预算管理,最大限度地发挥税收优惠的经济和社会效益,实行对国内外企业和各种所有制企业国民待遇,提高和创造公平竞争的环境。按照产业和技术政策的要求,适时调整享受税收优惠减免的行业、项目和产品,并加以规范,避免随意性和盲目性。

    四是强化税收依法征收管理。坚决贯彻“加强征管,堵塞漏洞,惩治腐败,清缴欠税”的工作方针,坚持依法治税,切实维护税法的统一性、权威性和严肃性,严格税收减免政策,大力清缴欠税,把该收的税款都收上来,不发生新的拖欠;建立健全组织收入协调机制,加强财政、税务部门的联系,定期分析收入形势,及时研究解决收入征管中遇到的困难和问题;加强协税护税网络建设,实施财税库行联网建立科学严密的税收征管制度,进一步形成征管工作合力。加强对税源的调查分析和监控,严厉打击偷漏税骗税等违法行为,加快税收网络化建设,完善税收源控制体系,防止税收流失,努力提高税收征管质量和税收增量中管理性税源的比重,保证财政收入在经济发展的基础上持续快速增长,切实提高财政收入占GDP的比重,税收收入占财政收入的比重,地方一般预算收入占财政总收入的比重,促进财政与经济协调发展,实现经济全面、协调、可持续发展。

作者/来源: 单坤刚
 
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