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山东地方财政收入项目结构分析
作者: 文章来源:中立诚会计师事务所 更新时间:2007/11/21 14:39:26

  1994年分税制改革以来,随着经济的快速发展,山东省地方财政收入实现了快速增长,由1994年的134.67亿元,增加到2002年的610.22亿元。但在财政收入较快增长的同时,财政支出也面临着较大的压力。主要表现在:经济和事业发展需要财政加大扶持力度,尤其是一些重大基础设施和重点事业项目,都需要财政增加投入;山东省东西部地区经济发展差距较大,基层财政比较困难,财政要加大转移支付力度;各级财政要安排相应财力,保法定支出增长,保工资增长和工资正常发放。面对这些方面的支出压力,财政可用财力的增长明显不足,财政仍然处在紧运行的状态,日子并不宽松。可用财力增长受多方面因素制约,财政收入主要项目结构是其中一个重要方面。分析山东省地方财政收入主要项目结构情况,对于探讨增加可用财力的途径,缓解财政紧运行的状态,增强财政的保障能力,具有积极意义。


  一、主要问题

  从总量上看,山东省地方财政收入增长幅度和财政收入占国内生产总值的比重与全国和先进省份相比差别不大。1994—2001年,山东省地方财政收入年均增长23%,广东、江苏和浙江三省分别增长21%、23%和2了%;财政收入占国内生产总值的比重,山东省平均为8.16%;广东、江苏浙江平均为12.61%、8.14%和8.63%。除与广东省数字相差较大外,与江苏浙江比较接近。山东省地方财政收入与先进省份的差距主要表现在项目结构上。

  1.主要税收收入比重过低。2001年,山东省地方财政收入中增值税营业税企业所得税为342.1亿元,占59.7%;广东为758.5亿元,占65.4%;江苏为382.3亿元,占66.8%;浙江为402.9亿元,占80.5%。山东这几项税收收入占财政收入的比重分别比广东、江苏浙江低5.7、7.1和20.8个百分点。同时,税收收入增长较慢。1998—2001年,增值税营业税企业所得税年平均增长21.2%,广东省年均增长26.2%,江苏省年均增长27.3%,浙江省年均增长35.9%。从税收收入绝对额、所占比重和近几年增长速度看,山东与其他几省都有明显差距。

  2.非税收入比重过高。2001年,山东省地方财政收入中非税收入占14.8%,广东省14.36%,江苏省8.44%,浙江省为-6.13%(由于浙江省对国有企业亏损补贴较多,非税收入相加为负)。在非税收入中,山东省行政事业收费40.37亿元,占地方财政收入的7%;广东省48.89亿元,占4.20/o;江苏省5.46亿元,占0.9%;浙江省7.58亿元,占1.51%。2002年,山东地方财政收入中非税收入达到115.2亿元,所占比重为18.88%,比上年提高4.08个百分点。

  3。部分税种差别较大。这里主要是指固定资产投资方向调节税和农业方面税收。固定资产调节税已经停止征收,但从近几年情况看,与其他几省份在政策掌握上有较大差别。1998—2001年,山东省全社会固定资产投资9476亿元,共征收固定资产调节税42.1亿元。同期这两项指标,广东省为12211亿元和11.5亿元,江苏省为10285亿元和9.47亿元,浙江省为8945亿元和6.8亿元。由此看出,在固定资产投资总额与调节税的比例关系上,山东与其他几省差别很大。农业税收方面,2001年,山东省共征收农业税农业特产税27.9亿元,占地方财政收入的4.86%;而同期广东省10.4亿元,占O.9%;江苏省25.3亿元,占4.4%;浙江省6.8亿元,占1.4%。

  通过以上数字对比可以看出,与其他先进省份相比,山东省地方财政收入项目结构不够合理主要体现在两方面:一是主要税收收入比重低,非税收入比重高。由此带来的问题是,尽管收入总量实现了较快增长,但由于非税收入增长过快,与财政收入增长并不同步,财政调控余地很小,尤其是因为行政事业性收费大都有专项或者固定用途,可用财力增长受到很大限制。这是财政处在紧运行状态的重要原因之一。二是固定资产投资方向调节税和农业税收较多,对于增加投资和调整产业结构会产生一定的制约作用。因为固定资产投资方向调节税设立时的主要意图就是限制投资,如果是企事业单位自有资金投资,征收调节税会起一定的限制作用;如果是财政资金投资,征收调节税增加了收入数额,但没什么实际意义。尽管固定资产投资方向调节税已经停止征收,但其对经济发展造成的历史性的影响还是存在的。农业税收是政府与农民分配关系的两个方面,在当前农民收入水平不高的情况下,税收较多会影响农民增收,甚至影响农业和相关产业的调整。

  二、原因分析

  当前山东省地方财政收入项目结构状况,形成的原因是多方面的。从财政与经济的关系以及财政运行情况分析,主要有以下几点。

  1.经济增长和经济结构与先进省份有差距。从一定意义上说,财政收入项目结构状况是经济发展和经济结构水平的一种体现。因此,有什么样的经济发展水平和经济结构,就有什么样的财政收入项目结构。1994—2001年,山东省国内生产总值增长3.4倍,年均增长22%,广东、江苏浙江分别增长330%、317%和353%,年均分别增长22%、21.2%和23.4%。2001年,山东省国内生产总值构成中三次产业比例关系为14.4:49.3:36.3,广东为9.4:50.2:40.4,江苏为11.4:51.6:37。0,浙江为10.3:51.3:38.4。经济增长和经济结构方面的差距,是形成山东省地方财政收入项目构成不尽合理的重要原因。

  2.财政支出面临较大压力。随着经济和各项社会事业的发展,各方面增加财政资金的要求也日。益强烈,地方财政面临较大的增支压力。除了要保法定支出的增长外,还要保工资增长以及加大对经济和事业发展的支持力度,在多方面增支压力下,财力安排捉襟见肘。由于钱不够用,各级政府特别是有些基层政府必然更加重视抓财政收入,加强对各项收入的征管。同时,1994年分税制改革后,财政收入中主要税种的增量部分大头划归中央收入,中央财政收入占全部财政收入的比重逐步提高,增强了中央财政的调控能力。但是另一方面,由于主要税种收入增长大部分成为中央收入,地方财政收入增长受到很大限制。特别是一些经济发展相对较慢的地方,为了适应日益增长的支出需要,地方政府必然加大对地方税种的征管力度,对非税收入也要尽力多收,造成某些地方税和非税收入比重较大。

  3.片面追求收入总量和增长速度。现在各级地方政府考核经济发展情况,一般都是重视总量和增长指标,对财政也是看总额和增长速度。诚然,总量和速度指标能从总体上反映一个地方的经济发展状况,但如果过份追求,将其作为惟一指标,也会产生负面作用。一些地方政府在追求数量和增长速度的同时,往往忽略结构方面的问题。财政收入项目结构不够合理,与一些地方片面追求数量和速度,有直接关系。

  三、几点建议

  从当前情况看,经济和事业发展需要财政收入尽快增长,可用财力越多越好,财政面临很大的增收压力。要增加可用财力,就必须考虑调整主要收入项目结构,而要调整主要项目结构,也存在两方面的困难。一方面,财政收入增长受经济发展水平的制约,在现有经济结构与先进省份差距明显的情况下,要实现主要税种的大幅增长没有相应基础;另一方面,限制或者减少非税收入和地方税收入增长,就会影响收入总量,正常的支出需求也无法保证。因此,就主要收入项目的比重情况看,该增的难增,该减的难减,调整结构必须有一定的过程。为了尽快缓解这种紧运行的状况,需要从多方面采取措施。当前主要应做好以下几方面的工作。

  1.加快财政职能转变。按照公共财政的要求,调整财政职能范围。一是要进一步“放”,减少对具体微观经济领域的干预,清理废除一些阻碍市场经济发展以及不合时宜的管理制度,放弃一些管不了也管不好的事项,努力创造有利于市场经济发展的宽松环境。二是要进一步“管”,改进和完善宏观经济政策和管理制度,包括规范税收管理、加强会计诚信建设、推进部门预算管理改革等等,以维护市场经济秩序。三是要进一步“强”,加大对基础设施、公益事业和社会保障等方面的支持力度,促进人民群众生活水平逐步提高和保持社会稳定。

  2.改进财政支持方式。一是在财力有限的情况下,对基础设施、公益事业和社会保障等方面的支持,要更多地借助市场手段。要克服过去“有多少钱办多少事”的理财观念,增强“没有钱或钱不够也要努力办事”的思想,研究在新的形势下,多渠道、多方式支持经济和事业发展。在公共财政管理与市场机制的关系上,采取灵活多样的组合方式,将政府、企业、社会等各方面的力量有机结合起来,推进社会事业发展。二是对经济发展的支持,要更好地发挥财政政策和资金的导向作用,通过政策鼓励、项目贴息和适当补贴等办法,引导企业和社会多方面的资金,加大经济发展中薄弱环节的投入,促进经济结构调整和优化。三是对财政可调控的资金,要提高统筹能力,合理协调财政预算资金与预算外资金、国有资本运营和政府债务资金使用等方面的关系,尽可能形成资金合力,提高资金整体使用效益。

  3.调整财政收入观念。在重视财政收入总量和速度的同时,也要注重财政收入的项目结构。甚至可以说,在一定的时期或一定的情况下,要把收入项目的合理性摆到更加重要的位置。为此,要改变考核财政收入只看总量和速度的办法,实行既看总量和速度,又看项目结构,以避免片面追求总量和速度,促进各级财政收入实现更为合理的增长。

作者:李建民 刘仲川 

来源:《中国财经信息资料》(2003年第30期)
 
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