摘 要:通过对欧盟预算机构的设置、预算决策的程序、预算资金的使用以及预算的监督等方面的考察,综合分析了欧盟的预算管理体制的特点,并揭示出其管理体制的合理性以及问题。
关键词:欧盟;预算;管理 |
欧盟是世界上的举足轻重的经济共同体,是区域经济合作与一体化的成功典范,它的成功的因素之一是其合理高效的预算管理机制。在
商业化飞速发展的今天,任何措施和行动都不可避免也与资金扯上关系,在资金来源有限的情况下,怎样合理计划和使用资金,对一个国家、企业甚至家庭都是十分重要的,欧盟的预算管理机制或许可以为我们提供一些借鉴。
一、欧盟预算决策机构及其权力与职责
(一)欧盟委员会
(Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ)欧盟委员会是预算的主要机构之一,它在预算问题上具有创议权和执行权,其主要任务是:一是为预算编制草案,二是执行已经得到批准的预算,此外,当在预算问题上部长理事会和欧洲议会发生矛盾时,它还有协调解决矛盾分歧的义务。预算草案由委员会中负责预算的第十九总司根据委员会其他职能部门和欧盟其他机构提交的部门预算资料起草总预算草案,草案制定后送交欧洲议会和部长理事会。预算通过后,由委员会按照有关财务规则,负责在已获批准的拨款限额内执行预算。预算执行后,委员会还须每年向欧盟部长理事会和
欧洲议会提交上一
财政年度的预算执行账目,此外,委员会还要提交关于欧盟资产与负债的报告。
(二)欧盟部长理事会(ＣｏｕｎｃｉｌｏｆｔｈｅＥｕｒｏｐｅａｎＵｎｉｏｎ)
部长理事会由各成员国授权代表其政府的部长组成,它是欧盟预算的决策机构之一,其决策权主要表现在对预算草案中义务性支出部分的最后决定权。预算草案送达后,通常先经过理事会常设机构———成员国常设代表委员会讨论,如果没有提出异议,表明预算通过,反之,则提交部长理事会讨论解决。
(三)
欧洲议会(ＥｕｒｏｐｅａｎＰａｒｌｉａｍｅｎｔ)
欧洲议会是欧盟预算的另一个重要的决策机构。在1979年6月以前,欧洲议会议员由各成员国的议会按各自的国内程序在当选议员中指定。1979年9月以后,议会议员由直接选举产生。在欧洲议会中,负责预算工作的是预算事务常设委员会,在议会闭会期间,该机构起到了欧盟议会、欧盟委员会和部长理事会之间的联系纽带的作用。
欧洲议会和部长理事会共同分享预算决策权,其主要体现在对预算的非义务性支出有最终的决定权,同时,对义务性支出也有提出修改意见的权力。
二、欧盟预算的决策
欧盟预算决策要经过一系列程序,其步骤如下:首先,根据欧盟委员会各职能部门的负责人以及
其它相关机构所提交的部门预算和专项预算,欧盟委员会第十九总司负责汇总各类预算信息,对下一
财政年度编制最初的预算草案。最初预算草案在得到欧盟委员会所有委员的同意后,在每年的4月、5月初提交部长理事会进行第一次审阅和讨论,这通常被称为部长理事会的“一读”。
对最初的预算草案进行“一读”的首先是部长理事会的预算理事会,它由成员国的
财政部长组成,然后,由成员国的常住代表委员会进行审查和修改,在此基础上,修改了的预算草案在7月31日之前由部长理事会以特定多数票(72 .27%)的形式通过,并将通过的修正案送交
欧洲议会进行“一读”。与此同时,开始启动特别的三方协调机制,对预算的必须支出部分进行协商。
议会在接到预算草案后,必须在45内给予答复。但主要的审议工作由欧洲议会的预算委员会负责。在10月或11月的欧洲议会全体会议上,议会对审议后的预算草案进行表决,或者通过或者提出修改意见。其中对“非义务性支出”的修改需要议会成员的绝对多数支持,在特别的三方协调会议没有对“义务性支出”的数额达成一致意见的情况下,
欧洲议会对“义务性支出”的修改提议必须得到参加投票者的多数同意才能通过。然后,议会将通过了的预算修改案送交部长理事会进行“二读”。部长理事会在接到议会的预算修正案后,必须在15天内对修正案给予答复。
部长理事会此时可以对非义务性支出再次提出修正意见,也可以否决议会对义务性支出的修改。如果理事会提出对非义务性支出提出修正意见,由此产生的新的预算修正案将送交议会“二读”。
欧洲议会二读通常在11月进行,议会在接到修正案后,也必须在15天内对修正案做出答复。议会必须以议会成员多数和投票者的五分之三多数重新确认被部长理事会否决或修正的非义务性支出。欧盟预算应在12月20日前通过,如果在此之前没有达成一致意见,欧洲议会、部长理事会和欧盟委员会的主席将召开协调委员会,共同商讨解决预算问题。如果在协调委员会中仍未就预算达成一致意见,那么,
欧洲议会须以成员的多数和参加投票者的三分之二才能再次否决预算。在这种情况下,将起用“临时性12规则”(Ｐｒｏｖｉｓｉｏｎａｌｔｗｅｌｆｔｈｓ),即在预算没有最后确定之前,每月按前一年预算支出的十二分之一实施。〔1〕
三、欧盟预算的使用
一般来说,欧盟预算资金的支出可分为两部分,一部分被称为义务性支出,这一部分资金是预算中最大的部分,它由欧盟委员会直接按比例拨付给成员国使用,另一部分是非义务性支出,主要用于对非欧盟国家的援助。总体上说,欧盟预算资金的用途很广,几乎包罗万象,覆盖农业、
交通、
文化等诸多领域。不过,按照其用途归纳起来可以大致分为三大部分。
第一大部分用于增强欧盟经济的竞争力,同时也用于增强欧盟国家内部的团结,其途径是尽量缩小成员国中穷国和富国之间的差距。比如,欧盟计划在2007年—2013年,将投入欧盟总预算9千多亿欧元中的38%的资金用于这一目标的实现。①其办法有增加就业,缩小成员国之间的经济、环境和社会发展水平。这笔资金的一部分用于基础建设项目,如帮助成员国兴修道路、桥梁、机场,改善成员国的通讯设施等;一部分用于研发,如用于成员国在健康、食品、生物技术、通讯技术、纳米技术、能源、环境、
交通等领域的研究和开发。值得注意的是,欧盟的预算
基金还特别关照那些小企业的研究和开发,因为在欧盟官员的眼中,这些小企业是欧盟经济的脊梁。这在一定程度上反映了欧盟的扶贫理念和团结精神;此外,还有一部分用于促进成员国的
教育和职业技术的培训,提高成员国国民的
文化技术水平。
欧盟预算资金的第二大部分主要用于农业,这部分资金主要用于保障安全、高质量的食品供应,促进成员国农业生产的现代化,平衡农民的收入差距等。农业的预算资金在过去所占的份额是最大的,近年来,随着欧盟任务的扩大、预算的改革,用于农业方面的预算资金大幅度削减。比如,1952-1979年间,农业预算资金所占比重为78 .8%,到1994年时降为55 .7%。〔2〕2004年时为46%〔3〕。最新的资料显示:2006年用于农业的资金大约占总预算资金的35%。另外还有10%的欧盟预算资金用于农村的发展与农村的
环境保护。②尽管如此,农业所占的预算资金的比重还是相当大的。
剩下部分的预算资金用途相当广泛。它可以用于公民的终生
教育、安全保障、公平正义,可以资助产品研究和技术革新,还可以用于提供国际食品和人道主义援助等。
值得一提的是欧盟严格控制行政费用,将其控制在总预算资金的6%以下,分摊在每个欧盟居民平均每天不足0.8欧元。这些资金包括支付所有欧盟机构(主要是欧盟委员会、
欧洲议会和部长理事会)运作的费用以及那些处理欧盟20种语言的翻译工作者的工资。
四、欧盟预算资金使用的监督
为了能合理使用预算资金,使纳税人的钱不至于滥用和浪费,欧盟的运作机制为预算资金的使用设置了几道防线。
第一道防线是反欺诈办事处(ＥｕｒｏｐｅａｎＡｎｔｉ-ＦｒａｕｄＯｆｆｉｃｅ),简称ＯＬＡＦ。它是欧盟委员会下面的一个独立机构,其目标是反欺诈、腐败以及包括欧盟机构的渎职行为在内的其它违规行为,以保护欧盟的金融权益。这是一个庞大的机构,目前大约有400名成员,他们大都是来自各成员国的调查机构的专家,其专业涉及多种领域,这一方面有助于这个队伍的专业化,另一方面也便于他们与自己国家的调查人员联络,共同打击欺诈犯罪。为了确保这个机构的独立性,立法机构还指示这个机构不得寻求、也不得接受任何政府机构以及欧盟机构(包括欧盟委员会)的指令,如果欧盟委员会试图挑战这个机构的独立性,那么它可以向
欧洲法院(ＣｏｕｒｔｏｆＪｕｓｔｉｃｅ)起诉。
第二道防线是欧洲监察官(ＥｕｒｏｐｅａｎＯｍｂｕｄｓ ｍａｎ),它是独立于欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会之外的机构,其职责就是调查欧盟官员的渎职行为。任何欧盟成员国的公民或者居民都有权针对欧盟官员的渎职行为向欧盟监察官投诉。接到投诉后,监察官立即着手调查,并敦促有关部门和官员纠正失误和不当行为,并给予投诉者一个满意的答复。如果有关部门和官员拒不纠错,那么他就有权向欧洲议会提交特别报告,请求
欧洲议会处理。当然,监察官也可以根据所掌握的情况主动进行调查。这个机构虽然不是专为预算所设,但由于预算资金的滥用或者使用不当大多与官员的渎职或腐败行为有关,因此,实际上它就是防止预算资金被滥用的一道防火墙。
第三道防线是
内部审计处(ＩｎｔｅｒｎａｌＡｕｄｉｔＳｅｒ ｖｉｃｅ)。它也是欧盟委员会下设的一个部门,其职责是对欧盟委员会的内部系统进行
审计,对各部门在贯彻政策、实施项目等方面行为的效率和执行能力进行评估,提供准确可靠的会计和管理信息,并以意见和建议的方式促进各部门执行效率和能力的持续提高。它的建议包括:如何更好地防范风险、如何更好地实行资产保值、如何提高内部管理的质量和效率等③。
第四道防线是
欧洲审计院(ＥｕｒｏｐｅａｎＣｏｕｒｔｏｆＡｕｄｉｔｏｒｓ)。它被誉为欧盟的“财务良心”(ｆｉｎａｎｃｉａｌｃｏｎｓｃｉｅｎｃｅ),和
内部审计处相比而言,它属于
外部审计机构,它的职责就是对欧盟的收入与支出进行
审计,并对欧盟机构的职责履行情况进行评估,目的是加强欧盟的
财务管理,以确保资金使用上的最大绩效。④就预算的管理方面来说,
欧洲审计院负责对总预算的执行进行监督。首先,每个
财政年度,欧盟委员会必须向部长理事会、欧洲议会以及
欧洲审计院提交有关预算实施、欧盟财务状况以及年度
财务分析的报告。接到报告后,欧洲审计院开始进行审计,它一方面是审查欧盟委员会提交的报告,另一方面开展独立的调查。独立调查也有两种方式,一是查看欧盟机构以及成员国国内
审计机构和相关机构的文件或记录,二是必要时开展实地调查。当然,
欧洲审计院不会重复已由欧盟内部审计处
审计过的内容,而是通过对
内部审计的程序审查来对欧盟的
审计实行总体上的控制,特别是对他们识别重大的违规和非法交易行为的能力进行考察,并对他们
财务管理的正确度进行评估。〔4〕欧洲审计院还就欧盟委员会的预算年度报告向相关机构发出问卷调查,根据这些调查以及欧洲
审计院所掌握的其它的信息起草报告,并向欧洲议会下面的预算控制委员会(ＢｕｄｇｅｔａｒｙＣｏｎｔｒｏｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅ)以及其它欧盟机构提交报告。由预算控制委员会根据其所掌握的情况向欧洲议会提出建议,最后,由欧洲议会根据部长理事会的推荐意见,考察预算控制委员会提供的文件材料,特别是
欧洲审计院提供的文件材料,对欧盟委员会预算实施予以“放行”。〔5〕在每个
财政年度结束后,
欧洲审计院对预算收入和支出的账目和预算执行及
财务管理情况进行审计,做出一份对欧盟预算管理具有追溯力的年度
审计报告,
欧洲议会将主要根据这个报告来决定是否通过欧盟委员会实施预算的报告。
五、欧盟预算管理机制的特点及其评述
第一个特点是分权。预算的起草权和通过权分属于欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会,即使是在“义务性支出”和“非义务性支出”的决定权上,部长理事会和
欧洲议会也各有不同程度的权力,这样就使各部门之间互相制约,避免了某一个部门独裁专权的发生。
第二个特点是程序化。欧盟的预算从制定、通过到最后的实施都有严格的程序,部长理事会和
欧洲议会都要对草案进行一读和二读,再行表决,而且对表决还规定较高的通过比例。这些程序看起来虽然繁琐复杂,但它可以避免整个预算运作过程中出现失误,极大限度地提高了预算计划的合理性和透明度。
第三个特点是协调。首先是部门之间的协调。当部长理事会和欧洲议会在预算问题上发生分歧和矛盾时,则采取三方协商机制,即欧盟委员会、部长理事会和欧洲议会三方进行协商,解决分歧。万一协商机制不能成功解决分歧,也还有“临时性12规则”以保证预算的实施。其次是利益集团之间的协调。欧盟委员会所代表的是欧盟整体的利益,部长理事会所代表的是各成员国的利益,而
欧洲议会则代表不同党派的利益,因此,欧盟预算的成功运行是各种不同的利益集团之间、局部与整体之间利益协调的结果。
第四个特点是有效监督。监察官、
欧洲审计院、反欺诈办事处、内部
审计处等都是有效的监督部门,它们不仅有技术方面的监督机构,还有防止职务犯罪方面的监督,不仅有机构的内部监督,如反欺诈办事处、
内部审计处,还有机构外部的监督,如欧洲监察官、
欧洲审计院等。这一切都有助于预算的正确运行,使预算达到最大的绩效。
此外,欧盟还设置了一系列原则以保证预算的有效运行。首先是统一原则,即欧盟成员国的所有收入和支出都纳入年度预算,这在一定程度上可以促进
欧洲的一体化。其次是年度原则,即预算以一年为期,这有利于执行机构对预算运行情况进行检查,发现问题及时纠正。第三是预算平衡的原则, 即预算计划中的收支款项必须相当,不允许出现赤字,这一原则迫使有关部门合理计划和使用预算,防止浪费和滥用。
然而,预算管理也存在着一些问题。首先是部长理事会和欧洲议会之间在预算制定上的冲突问题。这种冲突首先表现在欧洲议会几次否决预算草案,如1979年12月,欧洲议会就否决了1980年的预算草案,于是只得实施“临时性12规则”,后来,直到部长理事会作了一些让步后,当年的预算才得以从7月份开始实施。其次是由于对预算资金中哪些属于必须性支出,哪些属于非必须性支出没有作严格的划分,造成
欧洲议会同部长理事会在这一问题上长期争论不休,这种争执往往会对预算的正常通过和执行造成影响。欧盟预算的第二问题是入不敷出的问题。由于欧盟成员国中以农业为主的国家较多,控制共同农业政策的支出很难奏效,此外,非农业支出也在逐年增加,而欧盟预算的收入来源十分有限,这就使欧盟预算捉襟见肘,从而达不到预期的目标。
欧盟的预算管理机制是高效的。这可以从下面的事实中反映出来:欧盟的预算总支出占国民生产总值的比重是很低的,2000年—2006年控制在1.27%,同各成员国政府的支出一般在其国民生产总值的40%以上的水平相比是很低的,同
美国联邦预算占国民生产总值的25%～30%相比也差得很远。用这极为有限的资金来运作这样一个包括几十个国家的大摊子,这不能不说明欧盟人在预算管理上的精明。
注 释:
①②ｈｔｔｐ://ｅｕｒｏｐａ.ｅｕ/ｐｏｌ/ｆｉｎａｎｃ/ｏｖｅｒｖｉｅｗ ｅｎ.ｈｔｍ
③ｈｔｔｐ://ｅｃ.ｅｕｒｏｐａ.ｅｕ/ｄｇｓｌｉｎｔｅｎａｌ ａｕｄｉｔ/ｍｉｓｓｉｏｎ ｅｎ.ｈｔｍ
④ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｅｃａ.ｅｕｒｏｐａ.ｅｕ/ｉｎｄｅｘ ｅｎ.ｈｔｍ
参考文献:
〔1〕张荐华.
欧洲一体化与欧盟的经济社会政策〔Ｍ〕.
北京:商务印书馆,2001.64.
〔2〕李鑫珊.
欧洲经济政策与一体化〔Ｍ〕.
北京:中国财经出版社,1999.79.
〔3〕王益.欧盟去年近半预算用于补贴农业〔Ｊ〕.农村、农业、农民(Ｂ版),2006,(11):52.
〔4〕ＮｅｉｌｌＮｕｇｅｎｔ,ＴｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｓｏｆｔｈｅＥｕｒｏｐｅａｎＵ ｎｉｏｎ〔Ｍ〕,ＤｕｋｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ.2003.278.
〔5〕饶蕾.欧盟委员会:一个超国家机构的作用〔Ｍ〕.
成都:西南财经大学出版社,2002.16.
作者:贺五一 聂小蓬 来源:
石家庄经济学院学报2007年第5期
